湖南省人民政府辦公廳關於印發《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》的通知
湖南省人民政府辦公廳關於印發《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》的通知
湘政辦發〔2023〕37號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真組織實施。
湖南省人民政府辦公廳
2023年9月18日
（此件主動公開）
湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作要求，扛穩糧食安全重任，推進耕地高質量保護、高水平利用，依據《湖南省國土空間規劃（2021—2035年）》製定本規劃。規劃全麵統籌發展和安全、保護與保障、當前與長遠，對可以長期穩定利用耕地和永久基本農田、耕地後備資源、恢複耕地空間實行耕地保護“一張圖”管控，是全省耕地保護的總綱，是湖南省國土空間規劃必備的專項規劃，是市縣耕地保護國土空間專項規劃的基本依據，具有戰略性、協調性和約束性。規劃範圍包括全省行政轄區內全部國土空間，規劃基期年為2020年，近期至2025年，目標年為2035年。
第一章 規劃背景
“民以食為天，食以糧為源，糧以地為本”，耕地是关键词2賴以生存和利用的基礎性資源，是社會永續發展的根本命脈。自20世紀80年代以來，我國一直實行“世界上最嚴格的耕地保護製度”，1998年8月，《土地管理法》確立耕地保護基本國策的法律地位。當前，全社會耕地保護意識有所增強，但全省耕地“非農化”“非糧化”尚未得到根本遏製，繼續保住全省每年600億斤糧食產量的壓力較大。特別是近年來，受新冠疫情、極端天氣、俄烏衝突、貿易保護主義等多重因素影響，糧食安全麵臨嚴峻挑戰，耕地保護成為了曆史和時代賦予的艱巨而不可鬆懈的重要任務。黨的十八大以來，黨中央先後實施一係列硬措施，守住了耕地紅線，初步遏製了耕地總量下滑趨勢，但人多地少的國情沒有變，耕地“非糧化”“非農化”問題依然突出，守住耕地紅線的基礎尚不穩固，新時代新征程上，耕地保護任務仍然艱巨。
強化規劃引領，落實耕地保護優先。耕地保護國土空間專項規劃，是嚴格落實黨中央、國務院關於耕地保護的重大決策部署，貫徹落實《中共湖南省委湖南省人民政府關於全麵推行田長製嚴格耕地保護的意見》（湘發〔2022〕15號）工作要求的具體體現，也是實現全省耕地高質量保護和高水平利用的重要依據。充分認識耕地保護存在的問題和麵臨的挑戰，統籌發展和安全、保護和保障，紮實推進耕地數量、質量、生態和文化“四位一體”保護，堅決製止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，保障糧食安全，為落實“三高四新”美好藍圖、全麵建設社會主義現代化新湖南構築堅實的資源基礎。
第一節 資源基礎
全省大致呈“六分林、兩分耕，七厘河湖、七厘建設，六厘村道與園地”的地類格局。全省國土總麵積為31775.56萬畝，居全國各省區市第10位、中部第1位。2020年末，全省耕地5431.71萬畝，占比17.09%；種植園用地1342.62萬畝，占比4.23%；林地19044.00萬畝，占比59.93%；草地210.49萬畝，占比0.66%；城鎮村及工礦用地2462.17萬畝，占比7.75%；交通運輸用地556.35萬畝，占比1.75%；水域及水利設施用地1889.65萬畝，占比5.95%；其他土地485.16萬畝，占比1.53%；濕地353.41萬畝，占比1.11%。
農業生產條件得天獨厚。湖南地處我國中部、長江中遊，屬亞熱帶季風濕潤氣候，年平均氣溫16~18℃，年平均降水量1200~1800mm，氣候濕潤、四季分明，熱量充足、雨熱同期。東、南、西三麵環山，地勢西高東低、南高北低，形成向東北傾斜開口的不對稱馬蹄狀。河網密布，水係發達，湘江、資水、沅水和澧水等四大水係覆蓋全省，天然水資源總量為南方九省之冠。土壤類型以紅壤、黃壤為主，水稻土約占五分之一。湖南素有“魚米之鄉”“九州糧倉”“湖廣熟、天下足”等美譽，主要農副產品產量均位居全國前列，其中稻穀麵積常年居全國第一、產量第二，苧麻、茶葉產量分別居全國第4位和第5位，湘蓮產量居全國首位。
全省耕地總體呈現“總體結構優、利用程度高、分布多樣化”特征。
——耕地結構總體較優。全省耕地5431.71萬畝，呈“兩分旱土八分田”的地類格局。其中水田4526.87萬畝、水澆地1.94萬畝、旱地902.90萬畝，分別占比83.34%、0.04%和16.62%；耕地地勢總體平坦，坡度15°以下的耕地占比達90.65%，25°以上耕地僅占2.15%，主要分布在大湘西地區；耕地集中連片程度和規模化程度較高，集中連片度達72%。
——耕地利用程度較高。全省耕地質量呈“中等為主，優高為輔，低等較少”的總體特征。優等地占比19.44%，主要分布在洞庭湖平湖地區；高等地占比23.42%，主要分布在湘南丘崗地區；中等地占比46.90%，主要分布在湘中丘崗地區；低等地占比10.24%，主要分布在山地區。耕地可利用狀況總體較好，全省可以長期穩定利用耕地占比達98.83%。
——耕地分布複雜多樣。全省耕地主要集中在北部洞庭湖區和中部地勢較為平坦的丘陵地帶。洞庭湖平原區耕地麵積占比約26%，區內優質耕地集中分布，灌溉水源充足，是重要的糧棉油生產基地；湘中丘陵盆地和環洞庭湖丘崗地區耕地麵積占比約38%，區內光熱水土條件和交通區位優勢明顯，農業資源豐富，是現代都市農業和粵港澳大灣區“菜籃子”基地；山地區主要包括武陵山、羅霄山和南嶺區域，耕地麵積占比約36%，區內耕地形態破碎，陡坡耕地數量較多，是全省重要的特色旱雜糧生產基地。
第二節 成效與問題
作為傳統農業大省和糧食主產省，湖南省委、省人民政府始終站在維護國家糧食安全、生態安全和社會穩定的高度，多措並舉，堅持以“長牙齒”的硬措施落實最嚴格的耕地保護製度，牢牢守住了耕地紅線，在實施耕地數量、質量和生態“三位一體”保護方麵取得顯著成效。
牢牢守住耕地紅線充盈“天下糧倉”。強化耕地保護目標管理，強化屬地責任，嚴格落實了國家下達耕地保護任務；全麵推行“田長製”，基本構建形成了黨政同責、部門協同、上下聯動、網格覆蓋的耕地保護責任體係。加強耕地質量建設，連續多年全省糧食年度產量在600億斤以上，切實履行了作為長江中下遊農產品主產區、長江中遊平原商品糧生產基地的使命擔當，築牢了糧食安全的“壓艙石”。
保障合理用地需求助推經濟社會發展。建立補充耕地指標調劑機製和耕地保護差別化管理製度，按照“要素跟著項目走”原則全力保障重大項目落地，服務鄉村振興戰略和“五好”園區建設，實現了耕地占補數量和質量雙平衡。近年來，全省各類建設用地項目落地得以保障，城鄉建設、新型工業化和城鎮化不斷推進，經濟增速高於全國平均水平，全省地區生產總值跨入“3萬億俱樂部”。
統籌推進化零為整逐步優化耕地布局。通過以土地整治為重要抓手，大力推進高標準農田建設，先後實施了環洞庭湖基本農田建設重大工程、婁邵盆地基本農田建設重大工程和連片推進農村土地整治示範縣建設等土地整治重大工程，推動了田、水、路、林、村綜合整治，農業生產生活條件大幅改善。因地製宜實施旱地改造水田工程、城鄉建設用地增減掛鉤項目，探索推進全域土地綜合整治試點，著力解決耕地細碎化和資源利用低效化問題，全省耕地布局逐步優化。“十二五”以來，全省累計建成集中連片、旱澇保收的高標準農田3152萬畝，同步實施高效節水灌溉150萬畝，耕地畝均糧食綜合生產能力增長10%。
齊抓共管耕地保護“同心圓”逐步構建。近年來，在各級黨委、政府的領導下，各級各有關部門從調查監測、規劃管控、用途管製、執法問責、宣傳教育等方麵實施耕地全過程管理，建立健全“天空地網”綜合監測體係、月清“三地兩礦”和“圖斑快遞”機製，實施“變化發現—問題核實—任務交辦—整改銷號”全流程耕地監管，部門協同、上下聯動、齊抓共管的耕地保護新格局初顯成效。
站在曆史和全局高度，仍需清醒看到，與“耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”的要求相比，全省耕地保護還存在一些突出問題。
違法占用耕地和亂占耕地建房問題仍然突出。通過采取“長牙齒”的硬措施，持續推進農村亂占耕地建房專項整治行動，開展“大棚房”“違建別墅”清理等專項整治，清理批而未供土地和閑置用地，盡管全省亂占耕地態勢有所緩解，但衛星監測到每月仍有一定數量耕地流失，耕地保護例行督察仍然發現不同程度違法違規占用耕地問題，亂占耕地建房仍然麵廣量多，問題突出。
耕地撂荒和耕地“非糧化”問題依然嚴峻。調查顯示，第二次土地調查到第三次國土調查期間，全省耕地淨減少759.13萬畝，主要流向了園地、林地、草地等其他農用地，耕地“非糧化”問題嚴重。此外，利用耕地發展林果業和挖塘養魚現象大量存在，工商資本大規模流轉耕地改變耕地性質較為普遍，農村青壯年勞動力短缺使得耕地拋荒問題也十分突出。盡管多措並舉推進專項整治，耕地“非農化”“非糧化”情況逐年下降，但總體上仍然高位運行。
耕地提質改造和汙染治理任務仍然艱巨。近年來，大力推進高標準農田建設和中低產田改造，耕地提質工程取得一定成效。但部分耕地受農業生產障礙因素製約，產量相對低而不穩，中低產田數量較大，提質改造任務仍然較重。同時，我省有色金屬開采曆史悠久，耕地土壤中重金屬背景值高，雖耕地汙染治理工作持續推進，但修複治理涉及麵廣、政策性強、技術要求高，全省汙染耕地治理任務仍然十分艱巨。
部門聯動和耕地保護意識有待提高。盡管共同保護機製初步構建形成，但部門間形成的政策合力不夠，具體工作中仍存在職責交叉、邊界不清晰等問題。部分地方政府主體責任意識不夠強，存在保障發展中突破“用地常規”，違法違規占用耕地監管不到位等現象。部分農民依法用地法律意識淡薄，違法占用耕地建房或改變耕地用途行為仍有發生。
第三節 形勢與挑戰
應對糧食安全危機要求嚴守耕地紅線。習近平總書記反複強調糧食安全的極端重要性，明確指示糧食安全是“國之大者”。從全球看，據聯合國2021年《世界糧食安全和營養狀態》報告，受新冠疫情等因素影響，2020年糧食短缺人口大幅增長，占全球人口10%的人口正麵臨饑餓，中度或重度糧食不安全發生率增至30.4%，全球近三分之一的人口，無法得到營養充足的食物。從全國看，盡管我國實現了糧食生產“十一連增”，口糧自給有餘，但糧食供需形勢依然嚴峻。據《2021年國民經濟和社會發展統計公報》和海關總署發布數據，2020年糧食進口1.6億噸，同比增長18.1%。從全省看，人多地少是基本省情，我省人均耕地0.82畝，僅為全國人均數量的60%，逼近聯合國世界糧食計劃署人均0.8畝的警戒線。作為糧食主產區和重要的糧食輸出省份，必須牢牢把住糧食安全主動權，始終緊繃糧食安全這根弦，以穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。
確保耕地“實至名歸”要求嚴格用途管製。黨中央、國務院關於耕地保護的要求非常明確，“耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。立足新發展階段，必須把握好耕地保護與城鄉統籌、與經濟發展方式轉變、與生態文明建設的內在聯係和發展規律，以用途管製為核心全麵落實耕地保護“雙平衡”製度。嚴格規範耕地“占補平衡”製度，耕地流向非農建設用地的，嚴格落實 “占一補一、占優補優、占水田補水田”，確保補充耕地真實可靠。嚴格落實“進出平衡”製度，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，必須在年度內補足數量相等、質量相當的可以長期穩定利用耕地。充分運用現代信息技術，結合實地巡查等方式，及時發現、處置耕地“非農化”“非糧化”問題。
麵臨資源環境約束趨緊要求創新保護機製。實施國家重大戰略、推進以縣城為重要載體的城鎮化均需用地要素保障，規劃期內土地需求規模將大幅增加，耕地資源的供給更趨緊張，“保”“用”矛盾日益突出，新的趨勢性變化給耕地保護工作帶來新的使命要求。耕地結構性和區域性問題愈加凸顯，落實“先補後占、占優補優、占水田補水田”難度日趨加大，耕地保護麵臨著數量、質量和生態等方麵多重壓力。全省耕地後備資源結構不均衡，耕林資源交叉導致矛盾突出，集中連片度和耕地有效轉化率較低，有效資源極其有限。全省補充耕地指標也極不均衡，耕地數量指標在丘陵和低山丘崗區相對較多，而水田規模指標則在洞庭湖平原區相對充裕。長株潭地區用地需求旺盛，但耕地後備資源匱乏，補充耕地指標大多采取異地購買。健全耕地保護政策製度體係，構建合理的省級統籌調劑機製勢在必行。
踐行人民至上理念要求突出保護農民利益。耕地既是生產資料，也是生活資料，是農民安身立命之本，也是廣大農民在城鄉間自由進退的心底依靠。當前，以現代農業為指向的土地規模化經營正在發生重大變化，從農戶間的小規模土地流轉向聯合經營主體大規模流轉的新業態趨勢已難以逆轉，土地流轉造成的“非糧化”經營模式、“非農化”產業用地流向必然對耕地可持續生產能力產生威脅。統籌好耕地用途管製與廣大農民的切身利益，激發農民開展農業生產特別是糧食生產的積極性，構建耕地保護與鄉村振興統籌發展的新格局，是當前及今後一段時期內需要解決的重大課題。
第二章 總體要求
第一節 指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關於耕地保護的重要指示批示精神，嚴格落實黨中央、國務院關於耕地保護的重大決策部署，貫徹落實《中共湖南省委湖南省人民政府關於全麵推行田長製嚴格耕地保護的意見》（湘發〔2022〕15號）工作要求，立足新發展階段，完整、準確、全麵貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，立足湖南“一帶一部”區域定位，統籌發展和安全，落實“藏糧於地、藏糧於技”戰略，突出把握好量質並重、嚴格執法、係統推進、永續利用等重大要求，堅持係統觀念，紮實推進耕地數量、質量、生態、文化“四位一體”保護，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護製度，實行耕地保護黨政同責、終身追責，確保耕地實至名歸，切實保障糧食安全，為實現“三高四新” 美好藍圖，建設現代化新湖南提供堅實的資源基礎。
第二節 規劃原則
堅持國家立場，保護優先。嚴格落實習近平總書記關於“湖南省作為重要的糧食輸出省份，做好耕地保護是全省義不容辭的政治任務”的殷殷囑托，自覺扛起糧食主產區責任。嚴格按照“先農田，再生態，後城鎮”順序，優先劃定耕地和永久基本農田，實現耕地保護目標任務帶位置上圖入庫，堅決保住“米袋子”“菜籃子”生產空間。
堅持係統思維，統一管控。按照因地製宜原則，統籌好耕地、林地、園地等農用地空間關係，處理好耕地與生態保護紅線、建設用地的空間關係；按照“米袋子”優先、“菜籃子”調優、林果業上山原則，統籌協調好耕地用途與各類農業生產活動的關係；按照良田淨增加原則，統籌好耕地恢複與高標準農田建設、農村土地整治的關係，將各類空間都統一到國土空間同一底板，實現耕地保護“一張圖”管控。
堅持從嚴從實、穩妥過渡。堅持嚴的總基調，以“零容忍”的態度，采取“長牙齒”的硬措施，堅決遏製耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，確保耕地實至名歸。按照“存量過渡，遏製增量”原則，協調農村建房合理用地需求和耕地紅線的關係，杜絕新增違法違規占用耕地，穩妥處置存量問題，依法依規保障民生用地需求；科學規劃恢複耕地空間，留出過渡期，推動 “可恢複耕地”逐步複耕。
堅持問題導向，精準施策。立足當前耕地保護的突出問題，堅持問題導向，強化工作舉措，堅持保數量、提質量、管用途、挖潛力，嚴格耕地用途管製，依法依規抓好問題整改，切實抓好耕地保護各項任務落地落實。聚焦目標精準施策，提高耕地保護政策的科學性，以更堅決的態度、更有力的舉措落實最嚴格的耕地保護製度，築牢糧食安全根基。
第三節 規劃目標和任務
到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一體化和數量、質量、生態和文化“四位一體”耕地保護利用體係；到2035年，全麵構建任務明確、責任落實、措施有力的耕地保護機製，基本建成現代化、法治化的耕地保護體係。
嚴格耕地保護目標管理，牢牢守住耕地保護紅線。按照“先農田、再生態、後城鎮”順序統籌劃定三條控製線，足額帶位置分解下達耕地保護目標，層層簽訂耕地保護目標責任書，確保2025年落實耕地保護目標5431.71萬畝，2035年落實耕地保護目標5373.93萬畝。
強化永久基本農田特殊保護，穩定優質耕地布局。逐地塊劃定永久基本農田，推動永久基本農田上圖入庫；開展永久基本農田劃定成果核實處置，優化永久基本農田布局；落實永久基本農田儲備區和占用補劃踏勘論證製度，確保永久基本農田補足補優，布局總體穩定。
嚴格落實耕地用途管製，堅決遏製耕地“非農化”防止“非糧化”。實行新增建設用地規劃計劃管控，非農業建設占用耕地嚴格落實占補平衡，積極拓寬途徑補充可以長期穩定利用耕地。嚴格管控耕地轉為其他農用地，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地依法依規實行年度進出平衡。
拓展農產品生產空間，保障農產品有效供給。深入實施主體功能區戰略，全麵落實國家和湖南省國土空間規劃關於農產品主產區的布局要求，因地製宜優化農業生產力空間布局，優先保障“米袋子”生產空間，切實保障“菜籃子”產業空間，大力優化農產品多樣化生產空間，進一步穩固糧食生產能力，確保糧食、蔬菜和農產品有效供給。
穩妥有序推進耕地恢複，引導耕地集中布局。科學評價耕地恢複資源，劃定耕地恢複空間，根據國家相關政策要求積極穩妥推進耕地恢複，引導在陡坡山地上種植苗木、林木，將平原耕地種植苗木、林木的逐步恢複為耕地，實現全省耕地總體布局優化。
加強耕地質量建設，全麵提升糧食生產能力。大力推進高標準農田建設，逐步將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田；有序實施旱地改造水田工程，穩步推進耕地耕作層土壤剝離再利用，切實保護優質耕地資源，全麵提升糧食生產能力。
健全耕地保護政策製度體係，提升耕地治理能力。以土地管理法、基本農田保護條例等耕地保護法律為支撐，加快完善耕地保護製度建設，全麵推行“田長製”，健全“天空地網”一體化管控體係，全麵推進耕地保護信息化建設，切實提升智慧耕地監管水平。
第三章 嚴守耕地保護紅線
切實發揮黨舉旗定向、統領全局作用，全麵壓實耕地保護黨政同責，堅持最嚴格的耕地保護製度，從嚴控製建設占用耕地，統籌優化農用地空間布局，強化特殊區域耕地的保護和利用，築牢國家糧食安全基礎，開創耕地保護新局麵。
第一節 落實耕地保護黨政同責
帶位置下達耕地保護任務。以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，統籌劃定落實三條控製線，把耕地和永久基本農田放在首要和優先位置，將耕地和永久基本農田帶位置下達至市縣，作為規劃期必須守住的保護紅線任務。健全耕地保護責任目標考核機製，省、市、縣三級黨委和政府層層簽訂糧食安全和耕地保護目標責任書，壓實耕地保護責任，實行耕地保護黨政同責、嚴格考核、一票否決、終身追責。
嚴格落實建設占用耕地占補平衡。強化新增建設用地規劃計劃管控和用地論證審查，各類非農建設選址布局應盡量不占或少占耕地，特別是永久基本農田。確需占用耕地的，應嚴格落實“先補後占、占一補一、占水田補水田”，確保補充耕地數量相等、質量相當、產能不降。對未納入耕地保護目標的耕地和城鎮村範圍內現狀耕地同等嚴格落實占補平衡。壓實耕地占補平衡屬地責任，實行縣域自行平衡為主、市域內平衡為補充，省域內適度調劑為輔的占補平衡機製，完善補充耕地三類指標等價置換規則，優化指標結構。
全麵落實年度耕地進出平衡。嚴格控製耕地轉為其他農用地。以年度國土變更調查為基礎，除國家安排退耕還林還草、自然災害損毀難以複耕、河湖水麵自然擴大造成耕地永久淹沒等特殊情況外，對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當補足同等數量、質量的可以長期穩定利用耕地，落實年度耕地進出平衡。對耕地轉進和轉出實行帶位置管理，嚴格管控進出平衡的耕地數量和質量，將難以或不宜長期穩定利用的耕地逐步置換為可以長期穩定利用耕地。
穩妥有序推進耕地恢複。根據自然地理條件、群眾意願、種植作物市場狀況，合理確定恢複耕地安排，有計劃、有目標、有節奏地恢複耕地。在完成進出平衡的前提下淨流入部分可計入年度恢複耕地任務，用於補齊責任目標缺口。
第二節 從嚴控製建設占用耕地
統籌城鄉發展空間，確保省域主體功能區戰略格局在縣市區層麵精準落地。健全不同主體功能區差異化協同發展長效機製，落實長株潭城市群、洞庭湖生態經濟區、湘南湘西承接產業轉移示範區等國家戰略，全麵融入長江經濟帶建設。加強規劃管控和自然資源要素保障，以中心城市引領長株潭都市圈、長株潭都市圈帶動長株潭城市群，長株潭城市群輻射全省的思路，構建大中小城市、小城鎮和鄉村協調發展的城鄉空間格局。
推進城鎮集約集聚發展。充分尊重自然地理格局，綜合考慮市縣主體功能定位，發揮連片優質耕地和永久基本農田對城市“攤大餅”式擴張的阻隔作用，引導城市組團式發展。按照“先農田，再生態，後城鎮”統籌全省國土空間布局，打造“一圈一群兩副三帶多點”發展格局，將城鎮建設用地向中心城市、都市圈和城市群傾斜。優先保障長株潭、嶽陽和衡陽城市發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，重點保障48個城市化地區和國家級、省級產業園用地需求。充分發揮城鎮開發邊界對各類城鎮集中建設活動的空間引導和統籌調控作用，統籌處理湘北洞庭湖平原、婁邵衡盆地等地集中連片優質耕地保護與城鎮開發建設的矛盾，合理限製湘西、湘西南和湘東南等地質災害高發、生態脆弱、環境敏感地區開展大規模高強度的工業化和城鎮化開發。
優化基礎設施選址布局。發揮規劃對基礎設施建設的引導作用，協調推進對全局具有重要影響的重大基礎設施建設，強化重要區域性基礎設施用地的預留和管控。重點支持“三縱五橫四網多點”綜合交通體係建設，完善煤運、電網、油氣等能源通道建設，推進現代水利基礎設施網絡建設，強化交通、能源、水利等基礎設施建設的資源要素保障。加強各類基礎設施項目選址論證，減少對國土空間的分割和過度占用。在國土空間規劃“一張圖”上統籌建設項目空間布局，以節約集約用地為原則，對項目建設的必要性、選址的合理性及建設用地定額標準等方麵開展占用耕地必要性論證，科學確定項目總用地規模中耕地占比上限。
統籌優化鄉村空間布局。落實國家鄉村振興戰略部署，紮實推進鄉村建設行動。縣域統籌分區分類編製村莊規劃，統籌考慮村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，合理安排宅基地用地，科學劃定宅基地範圍，為農村住宅建設用地預留空間。探索開展全域土地綜合整治，整體推進農用地和建設用地整理，盤活農村存量建設用地，因地製宜，合理安排農村建設用地規模、結構和布局。嚴格管控占用耕地總量，有效保障基礎設施、公共服務設施、農村產業融合發展用地和鄉村建設行動工程項目合理用地需求。
第三節 統籌耕地、園地、林地、草地空間布局
統籌優化農用地空間布局。基於自然地理格局，結合適宜性原則，按照耕地、園地、林地、草地的優先序，通過實施耕地進出平衡，優化農用地空間布局。在確保耕地總量不減少的前提下，逐步調整不符合自然地理條件的土地利用方式，引導在陡坡山地上種植苗木、林木，依據相關政策將平原耕地種植苗木、林木的逐步恢複為耕地，用山上換山下，實現區域置換。科學利用灘塗等未利用地發展設施農業，引導設施農業產能向非耕地適度轉移。將難以或不宜長期穩定利用耕地，逐步置換為可以長期穩定利用耕地，推動耕地集中連片保護和耕地質量提升。
嚴格實施耕地用途管製。依法落實耕地利用優先序，實施耕地種植用途管控，永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，嚴格控製一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。利用衛星遙感、鐵塔視頻、大數據等信息化手段，監測耕地種植用途變化動態，開展日常巡查和核查，對耕地種植用途改變做到早發現、早製止，嚴格防止耕地“非糧化”。
第四節 加強特殊區域耕地保護和利用
生態保護紅線內耕地。全省生態保護紅線內耕地26.94萬畝。規劃期內，在不擴大現有耕地的前提下允許開展種植活動，可修築必要的生產生活設施。自然保護地範圍內耕地22.52萬畝（核心區範圍內耕地6.89萬畝），主要分布在湖南鳳凰省級自然保護區、湖南六步溪國家級自然保護區、湖南芷江三道坑省級自然保護區、湖南東洞庭湖國家級自然保護區等36個自然保護區。規劃期內，自然保護地核心區範圍內耕地根據國家有關要求穩妥有序退出。
城鎮開發邊界內耕地。全省城鎮開發邊界內耕地86.13萬畝，其中“批而未用”耕地25.66萬畝。城鎮開發邊界集中建設區的開發，應編製土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，報省人民政府批準後實施。建設占用優質耕地，應依法依規落實耕作層剝離再利用。
河湖管理範圍內耕地。全省河湖高水位線範圍內耕地23.23萬畝。對納入保護目標的10.31萬畝耕地應保盡保，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建築物、構築物；對位於主河槽內、洪水上灘頻繁、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內不穩定利用且未納入保護目標的12.92萬畝耕地，規劃期可有序退出。
種植油茶耕地。全省種植油茶耕地55.43萬畝，主要分布在邵陽市、衡陽市和湘西自治州等地。在耕地數量總體穩定的前提下，規劃期逐年穩步將山上適宜種植油茶耕地調整為林地，將山下適宜種植水稻、大豆等農作物的衰果期油茶林調整為耕地，不得再占用現有穩定利用耕地種植油茶。按照“油茶上山、耕地下山”原則，合理置換地類種植油茶。
“批而未用”耕地。對已批準建設但尚未建設的耕地實行單獨管理，納入耕地監測重點對象，動態監測耕地使用狀況。對未使用且可耕種並收獲的，應當組織落實耕種，否則按照法律相關規定處理。
城鎮村範圍內耕地。全省城鎮村範圍內耕地118.91萬畝。該類耕地實行單獨管理，未被依法批準建設占用前嚴格按要求落實耕種，建設占用的按要求嚴格落實占補平衡或進出平衡。規劃期依托村莊規劃引導鄉村建設合理用地，村民建房、農村公共公益設施、農村一二三產業融合發展用地、設施農業用地等應優先使用村莊範圍內土地。
第四章 強化永久基本農田特殊保護
永久基本農田是耕地的精華，劃定並嚴守永久基本農田紅線是國家意誌、剛性約束。鞏固永久基本農田劃定成果，加強永久基本農田特殊保護，全麵加強質量建設，將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收的高標準農田。
第一節 科學劃定永久基本農田
科學合理下達目標任務。綜合考慮資源稟賦實際和主體功能定位，將永久基本農田保護任務逐級分解下達。在確保各地落實保護任務的同時，重點壓實全省32個農產品主產區耕地保護責任，切實推進永久基本農田落實到地塊。
足額劃定落實永久基本農田。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序統籌劃定落實三條控製線。依據“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質並重”要求，合理確定永久基本農田布局。優先將大麵積、集中連片、糧食主產區及蔬菜生產基地、有良好的水利和水土保持設施的高質量耕地優先劃為永久基本農田。
推進永久基本農田上圖入庫。將永久基本農田逐圖斑落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。鄉（鎮）人民政府向社會公告永久基本農田位置和範圍。不得通過擅自調整國土空間規劃等方式規避占用永久基本農田的農用地轉用或土地征收的審批。
第二節 劃定永久基本農田儲備區
合理劃定永久基本農田儲備區。將具有良好農田基礎設施，具備調整補充為永久基本農田條件的耕地劃為永久基本農田儲備區。已建成的高標準農田以及整治恢複的優質耕地應當優先納入永久基本農田儲備區。根據未來一定時期內重大建設項目占用、生態建設等補劃永久基本農田需要，全省劃定永久基本農田儲備區48.05萬畝。
健全和完善永久基本農田儲備區製度。從嚴控製永久基本農田儲備區準入門檻，儲備區內耕地補劃前按一般耕地管理和使用。根據補劃和土地綜合整治、高標準農田建設和土地複墾等新增加耕地情況，結合年度國土變更調查對永久基本農田儲備區進行動態調整更新，確保儲備區符合永久基本農田補劃要求，為永久基本農田補劃提供保障。
第三節 優化永久基本農田空間布局
優化永久基本農田結構。按照“總體穩定、局部處置”的原則，嚴肅認真、實事求是、積極穩妥開展劃定成果核實處置，全麵鞏固永久基本農田劃定成果。推進永久基本農田集中連片整治，通過土地整治和高標準農田建設等方式，將零星分散等劣質耕地逐步調出，土層深厚、土壤性狀良好的優質耕地等量劃入，逐步解決現有永久基本農田“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”等問題，實現永久基本農田數量不減、質量更優、布局更合理。
——推進問題地塊就地整改。按照堅決止住新增、穩妥處置存量原則，結合土地月清“三地兩礦”任務清單、衛片執法問題整改、農村亂占耕地建房問題及坑塘水麵占用耕地整治等專項整治行動，區分存量和新增問題依法依規分類推進問題圖斑整改。整改恢複要堅持從實際出發，注重方式方法，堅決防止“簡單化”“一刀切”。
——分類推進布局優化。針對永久基本農田範圍內確實難以就地整改的劃定不實不優圖斑，按照“數量不減、質量更優、布局穩定”原則，從現有耕地和經認定的恢複耕地中選取優質耕地進行空間置換，實現永久基本農田布局優化。對於補劃潛力較小的縣市區，應通過實施耕地恢複、土地綜合整治等工程增強補劃潛力；補劃潛力和恢複耕地潛力不足的縣市區應製定整改方案，推進不實不優圖斑就地整改。
量質並重做好永久基本農田補劃。永久基本農田經依法劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。落實永久基本農田特殊保護製度，國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
——嚴格控製建設占用。強化永久基本農田對各類建設布局的約束，嚴格限製非農建設占用永久基本農田條件，一般建設項目不得占用，針對符合占用條件的重大建設項目，建立選址論證製度，對占用的必要性、合理性、補劃方案的可行性進行嚴格論證。
——嚴格補劃任務落實。重大建設項目占用永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的原則，在可以長期穩定利用耕地上落實補劃。補劃地塊應當符合永久基本農田劃定要求，原則上優先從永久基本農田儲備區中選取。儲備區中難以補足的，在縣域範圍內其他優質耕地中補劃；縣域範圍內無法補足的，可在市域範圍內補劃；市域範圍內無法補足的，可在省域範圍內補劃。優先將已建成高標準農田補劃為永久基本農田。落實占用補劃踏勘論證製度，確保占用永久基本農田必要合理，補劃地塊數量質量可靠，“圖、數、庫、地”一致。
及時動態更新永久基本農田數據庫。統一全省永久基本農田劃定、補劃和數據庫建設標準。針對當前法律和相關政策規定的允許占用調整永久基本農田的情形，在永久基本農田布局調整完成後，按照最新的數據庫標準進行數據建庫，逐級開展數據庫質量檢查，逐級匯交到省自然資源廳，由省統一進行質量檢查，合格後報自然資源部，實現動態更新管理。
第四節 健全永久基本農田保護機製
完善永久基本農田保護補償機製。按照“誰保護、誰受益”的原則，探索實施“義務必盡、任務可調、代保有償”的永久基本農田異地有償代保模式。探索建立耕地保護基金，對耕地保護特別是永久基本農田保護成效突出的鄉（鎮）政府、農村集體經濟組織和農戶給予獎補。
構建永久基本農田動態監管機製。依托全國永久基本農田監測監管係統，及時動態更新永久基本農田數據庫。將永久基本農田並納入耕地保護“一張圖”和自然資源智慧平台，作為土地審批和衛片執法督察的重要依據。對調整永久基本農田布局的建設項目實行清單式管理，通過信息化監管平台、“雙隨機一公開”以及不定期檢查等方式，對補劃數量、質量進行動態監管。利用“天空地網”監測體係，對永久基本農田數量和質量變化情況全麵監管，實現精準管理。
強化執法監督和保護考核機製。加大對永久基本農田的執法監察力度。充分應用各級執法監管平台，加強日常監管。加強自然資源與紀檢監察、檢察、法院、公安、審計、發展改革等單位的聯處聯動。嚴格規範涉嫌耕地犯罪案件移送工作。落實地方各級黨委、政府耕地保護主體責任，將永久基本農田保護情況納入耕地保護和糧食安全責任製考核、領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容。
第五章 嚴格耕地用途管製
實施耕地種植用途管控，規範和改進耕地占補平衡，全麵實施耕地年度“進出平衡”，嚴肅處置違法違規占用耕地問題，堅決遏製耕地“非農化”，有效防止耕地“非糧化”。
第一節 分類落實耕地利用優先序
耕地主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用於非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發展。
永久基本農田。約占全省耕地麵積的90%，是依法劃定的優質耕地，重點用於發展糧食生產，特別是保障稻穀、小麥、玉米三大穀物的種植麵積。永久基本農田範圍內劃定糧食生產功能區和非糧食生產功能區。
——糧食生產功能區。約占全省耕地麵積的70%，嚴格用於糧食生產，要求在耕地上每年至少種植一季糧食作物或符合國土調查的耕地認定標準，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。
——非糧食生產功能區。主要為現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的區域，約占全省耕地的20%。可維持種植利用狀況，規劃期結合種糧補貼政策引導種植糧食作物。
一般耕地。主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在不破壞耕地耕作層和不改變地類前提下，適度種植其他農作物。將一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，嚴格實施年度“進出平衡”。
第二節 切實規範耕地占補平衡
改革完善耕地占補平衡製度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，健全補充耕地質量驗收製度。非農業建設經批準占用耕地的，由占用耕地單位負責補充，落實“先補後占、占一補一、占水田補水田”。沒有條件補充或補充耕地不符合要求的，按規定繳納耕地開墾費，或調劑使用補充耕地指標。跨縣市異地購買指標的，同步調整買賣雙方耕地保護目標。
嚴格落實耕地占補平衡。非農建設占用現狀耕地的，依法落實耕地占補平衡，按耕地地類報批。占用現狀非耕地，但經實施土地開發整理等項目開墾成耕地且經驗收確認，已入庫“全國耕地占補平衡動態監管係統”的，按耕地地類報批。農村建房應符合鄉鎮國土空間規劃，盡量使用原有宅基地和村內空閑地，不得占用永久基本農田，確需占用耕地的由縣級人民政府落實耕地占補平衡。省級應加大補充耕地指標統籌力度，保障重點建設項目及時落地。
拓寬補充耕地來源渠道。充分利用土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、旱改水、高標準農田建設等項目，對耕地周邊零星分散的、宜耕耕地後備資源實施打捆開發。穩妥推進農村閑置、廢棄宅基地及礦山等建設用地退出，積極拓展補充耕地途徑。支持在荒山荒坡上種植發展林果業，將在平原地區種植果樹、植樹造林的地塊恢複為耕地。
加強新增耕地全過程管理。利用現代信息技術，實行補充耕地選址立項、實施、驗收、省級確認、報備入庫和後期管護全過程監管。選址和立項階段加強可行性論證，確保新增耕地地塊在立項前應為非耕地，且符合生態建設、空間管控和占補平衡要求；實施階段要按照相關技術標準，因地製宜實施土地平整、田塊歸並、客土回填、改良培肥等工程，確保實施後新增耕地與周邊現有耕地質量相當；項目竣工後，要按照國土變更調查技術規程，嚴格核定新增耕地麵積，評定新增耕地質量；嚴格執行補充耕地指標報備入庫標準，帶承包經營合同和成熟作物逐級按要求報備入庫；報備入庫的補充耕地項目納入日常監測，確保儲備新增耕地保持穩定耕種狀態，保持耕地用途不變。補充耕地項目驗收後，由項目實施主體、鄉鎮、村組或土地承包經營者等負責後期管護，確保每年種植一季以上糧食、蔬菜等農作物。
加強跨縣域流轉補充耕地指標監督管理。縣級產生的補充耕地指標原則上用於本縣域範圍內耕地占補平衡，確有困難的，允許異地落實補充耕地任務。省級加強對跨縣域流轉補充耕地指標的監督管理並實行交易限價，其中城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標流轉嚴格執行國家規定，增減掛鉤收益要全部返還項目區農村。
第三節 嚴格落實耕地進出平衡
實施耕地年度“進出平衡”。嚴格控製耕地轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地。因農業結構調整、農業設施建設等確需將一般耕地轉為其他農用地的，應當根據年度內林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地可整治恢複為耕地的數量確定耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地數量，確保年度耕地進出平衡。
壓實縣級政府落實進出平衡屬地責任。縣級人民政府對本區域耕地進出平衡負主體責任，負責編製年度耕地進出平衡總體方案，按年度在縣域內落實耕地進出平衡。堅持以進定出，年度轉進耕地不得少於轉出耕地，轉進水田不少於轉出水田。堅持進優出劣，優先將地勢平坦、土壤和水源條件好的土地轉進，優先將不穩定利用耕地轉出。縣域內無法落實的，經市級人民政府同意後，在市域範圍內落實。
嚴格控製耕地轉出。確需將一般耕地轉為其他農用地的，應當優先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩定利用的耕地。建立耕地轉出負麵清單製度，不得通過將優質耕地轉為其他農用地的方式，規避非農業建設占用耕地補充責任。設施農業用地應盡量避讓占用耕地，確需占用的應盡量避免破壞耕地耕作層，並采用工程技術措施予以保護。
規範引導耕地轉進。引導在生態穩定的荒山荒坡上種植果樹、林木，同步將耕地恢複空間中種植條件好的林地、園地整治恢複為耕地，實現空間置換、布局優化。不得在25°以上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖區、林區、牧區、沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得在嚴格管控類土地上整治耕地；不得在生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源一級保護區範圍內整治耕地；不得將城鎮村範圍內整治耕地作為進出平衡轉進耕地來源；不得違規毀林整治耕地，不得將已實施退耕還林形成的林地整治恢複為耕地。
實行耕地轉進轉出信息化管理。縣級人民政府編製本區域年度耕地進出平衡總體方案，轉進和轉出地塊需在監管係統中落實到具體位置，並通過監管係統備案。實現耕地進出平衡與日常變更機製融合，按照“以進定出、進優出劣、一一對應、總量平衡”的原則落實耕地轉進轉出地塊掛鉤。
第四節 嚴肅處置違法違規占用耕地
嚴肅處置違法違規占用耕地，堅決遏製耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，嚴肅處置違法違規占用耕地行為，對有令不行、有禁不止、失職瀆職的，嚴肅追責問責。
堅決止住新增、穩妥處置存量。對於2020年9月10日《國務院辦公廳關於堅決製止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務院辦公廳關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）印發之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應根據實際情況穩妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統一強行簡單恢複為耕地。
嚴肅處置違法違規占用耕地。結合耕地衛星遙感監測、執法、國土變更調查情況對重點類型問題開展督察，重點清理整治新增農村亂占耕地建房問題、違法違規占用耕地挖湖造景問題、違法違規占用耕地超標準建設綠化帶綠色通道問題、違法違規占用耕地綠化造林等問題。對存在實質性違法建設的行為，從嚴處置；對違法違規占用永久基本農田、改變耕地地類的，責令恢複為耕地、消除違法狀態，確實無法恢複的，將按照規定凍結違法用地所在地區儲備庫內補充耕地指標。對項目批準責任人和違法當事人涉及黨紀政務處分的，移送紀檢監察機關追究責任；對涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。未經批準改變永久基本農田耕地地類的新增“非農化”“非糧化”問題，應穩妥處置並整改恢複為耕地，未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢複為耕地，確實難以恢複的，由縣級人民政府統一組織落實耕地“進出平衡”。
第六章 保障重要農產品生產空間
實施“藏糧於地、藏糧於技”戰略，樹立大食物觀，優先鞏固“米袋子”“菜籃子”生產空間，構建農產品多樣化空間布局。扛牢扛穩產糧大省政治責任，守牢國家糧食安全底線，強化農產品地理標誌管理，保障國家重要農產品供給。
第一節 優先保障“米袋子”生產空間
嚴格落實“米袋子”省長負責製，多措並舉穩定糧食種植麵積，全力保障糧食生產空間。到2025年，全省糧食播種麵積7150萬畝以上，糧食產量穩定在3075萬噸左右。
穩定水稻生產空間。以永久基本農田和水稻生產功能區為基礎，劃定水稻種植空間，確保水稻播種麵積。引導水稻生產功能區至少種植一季水稻，支持一季稻區發展再生稻，大力開展早稻集中育秧，穩定雙季稻播種麵積。提高科技投入，加快旱生水稻品種研究，拓寬水稻種植空間。逐步形成以洞庭湖平湖雙季稻種植區為核心，湘中南丘崗單雙季稻並重，大湘西中稻生產區同步發展的水稻生產空間布局，提升應對極端天氣、地區衝突等外部環境變化的糧食安全保障能力。到2025年，全省水稻播種麵積穩定在5800萬畝左右，確保水稻生產功能區3850萬畝底線不突破，早稻播種麵積穩定在1800萬畝。
拓展玉米大豆生產空間。充分利用旱土、高岸田、天水田、滲漏田、拋荒地、房前屋後自留地、其他零散地塊，發展玉米大豆種植。以提高單產，優化種植製度為導向，著力推進區域化布局、標準化生產，重點推廣大豆玉米帶狀複合種植技術。通過品種搭配、寬窄行帶狀配置、縮株保密等關鍵技術，實現玉米大豆協同高產。到2025年，全省玉米播種麵積達到600萬畝左右；大豆播種麵積達到250萬畝，其中，大豆玉米帶狀複合種植麵積150萬畝，幼齡果園間作套種大豆50萬畝。
優化其他糧食作物生產空間。以多元發展、突出專用、改善品質為目標，不斷優化糧食生產結構。製止耕地拋荒，因地製宜發展馬鈴薯、甘薯等旱地雜糧作物種植，提升規模化、機械化水平，推廣輪作、立體種養等生產模式，提高耕地產出率。到2025年，馬鈴薯播種麵積穩定在90萬畝左右；甘薯播種麵積穩定在190萬畝左右；蕎麥播種麵積發展到4萬畝左右；其他豆類播種麵積穩定在60萬畝左右；利用存量拋荒耕地、嚴格管控耕地發展“豆+油（菜、瓜等）”高效模式20萬畝。
第二節 切實保障“菜籃子”生產空間
深入落實“菜籃子”市長負責製，保障市場供應和價格總體平穩。加強“湘江源”蔬菜和“湖南辣椒”省級區域公用品牌打造，全麵對接好粵港澳大灣區“菜籃子”市場。逐步形成以長株潭都市農業區為核心，各市縣中心城鎮為支點的“菜籃子”生產空間布局。到2025年，全省蔬菜種植麵積穩定在2000萬畝以上（含複種），全省水產養殖麵積穩定在1180萬畝，其中稻田養殖550萬畝以上。
構建都市圈農業保障生產空間。優先保護城市郊區、周邊農村地區耕地和永久基本農田、其他優質農用地資源。結合實際建設蔬菜基地、規模化畜禽養殖場、標準化水產健康養殖場等，提高生鮮農產品等就近供給能力，穩定城市近郊及周邊蔬菜生產，保證城區蔬菜常年供應平衡。
拓展現代設施農業生產空間。提升設施農業發展質量，加快用現代設施裝備彌補水土資源稟賦短板，合理保障設施農業用地。發展現代設施種養業，推廣設施蔬菜春提早、秋延後栽培技術，綠色防控技術等，加強高標準生產基地建設。規劃建設一批新型智能化節能化日光溫室、植物工廠等設施，推進蔬菜標準化、規模化、專業化生產，提高農產品質量安全水平、供給能力和經濟效益。
因地製宜發展稻魚稻蝦特色產業空間。保護養殖水域、灘塗和傳統漁場，拓展稻魚、稻蝦綜合種養，合理布局養殖空間，科學劃定養殖區、限養區，推進生態化、標準化水產健康養殖，逐步構建全省“一心、一核、三區、多基地”［即水產科技創新中心、洞庭湖水產產業核心產區、長株潭（湘東）都市漁業區和湘中湘南丘崗盆地高效漁業區、湘西丘陵山區特色漁業區以及多個水產產業基地］的水產品發展區域空間布局，有效保障水產品的優勢供給。
第三節 大力拓展農產品多樣化生產空間
樹立大食物觀，發展設施農業，構建多元化食物供給體係，拓展棉花、油料、糖料、水果、茶葉、藥材、煙葉等多樣化農產品生產空間，確保人們日益增長的物質文化需求。
鞏固棉花生產空間。以高質量發展為引領，著力建設優勢棉區，在嚴格管控區開展棉花替代種植試點示範。擴大在環洞庭湖區和衡陽盆地兩大優勢區域的棉花生產基地，重點抓好華容縣、澧縣、安鄉縣、鼎城區、衡陽縣、漢壽縣、桃源縣、君山區、嶽陽縣、南縣、臨澧縣、衡南縣、津市市、沅江市、大通湖區等15個基地建設。到2025年，全省棉花播種麵積穩定在100萬畝。
優化油料作物生產空間。優化食用植物油產業布局，發揮“三高兩低”油菜、湖南油茶生產優勢，聚焦重點、多油並舉，深挖潛力，擴大油菜種植麵積，引導油茶種植空間由耕地向其他國土空間轉移，依靠科技、主攻單產，提升油料產能。到2025年，油料作物播種麵積達到2500萬畝左右，其中油菜麵積約2280萬畝，花生麵積約180萬畝。
——油菜種植區。到2025年，發展油菜麵積2280萬畝左右。主要集中在湘北洞庭湖產區、湘中湘南產區、大湘西產區。湘北洞庭湖產區。抓好“一季稻+油菜”“一季稻+再生稻+油菜”“旱地灘塗或棉田+油菜”生產，適度發展“雙季稻+菜用、花用油菜”。湘中湘南產區。主推稻油輪作，適度發展稻稻油模式，適度開發菜油兩用、城郊休閑、油菜花海長廊等多種功能，提高油菜種植綜合效益。大湘西產區。抓好“一季稻+油菜”和旱地油菜生產，推廣“三高兩低”品種，優化品種結構，提高單產。
——花生種植區。到2025年，全省花生種植麵積達到180萬畝左右。花生相對集中在湘南丘陵紅壤、湘中湘東丘陵紅壤、湘西丘陵山地紅黃壤、湘北低山丘崗紅壤及平原衝積土等四大產區。湘北洞庭湖產區。重點抓好環湖丘陵區食用小籽花生，構建“油菜+夏花生”輪作、“春花生+秋芝麻”等種植模式，平原區適當推廣機械化“冬油菜+油用大花生”模式。湘中湘南產區。主導“春花生+玉米（紅薯、大豆、蔬菜、烤煙）”輪作、果園及油茶地間作，南部發展“春花生+晚稻”輪作，推行機械化高壟為重點的機種機收技術。大湘西產區。抓好食用小籽花生品種更新換代，構建玉米間套花生、“冬油菜+夏花生”模式。
保障糖料作物生產空間。穩定甘蔗播種麵積和產量，推廣種植高產、高糖、抗逆性強、抗倒伏能力強、宿根性好、適應性廣的果蔗品種。推廣應用“淺種、寬行、密植”栽培方式，提高甘蔗種植、田間管理、采收機械化水平。到2025年，全省甘蔗種植麵積穩定在10萬畝左右。
拓展煙草生產空間。圍繞提升優質煙葉原料保障能力，穩步推進煙區生產力布局優化，提高煙草生產集中度和集約化水平，推動資源要素向核心煙區、重點煙區轉移。嚴格落實煙糧輪作製度，努力形成以土壤保育、綠色防控、節能減排為重點的綠色生態優質煙葉生產體係，實現煙草產業高質量發展。到2025年，全省煙葉麵積穩定在140萬畝左右。
改進水果、茶葉、藥材等其他作物生產空間。加強水果、茶葉、藥材種植產業基地建設，合理優化種植布局，積極引導多年生木本藤本果、茶、藥作物從平原耕地向陡坡山地轉移。抓好老果園品改低改和低產老茶園品改，積極發展林下種植、林下養殖，推動空間複合利用。
第七章 科學合理實施耕地開發
在保護生態的前提下積極拓展補充耕地空間，合理劃定耕地戰略儲備區，引導耕地後備資源適度開發，推進農村土地綜合整治統籌農用地整理和建設用地複墾，嚴格認定新增耕地數量，科學評定新增耕地質量，確保有效補充長期穩定利用耕地。
第一節 合理規劃耕地開發空間
整合現有耕地周邊補充耕地潛力。積極拓展補充耕地途徑，優先通過土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、曆史遺留工礦廢棄地複墾、舊村改造和“空心村”治理等方式補充耕地。全省耕地周邊零星分布的，經整治後能與現有耕地集中連片的補充耕地潛力地塊約70.92萬畝。主要分布於常德市、懷化市、衡陽市、嶽陽市和邵陽市等，其中桃源縣、衡南縣、澧縣、瀘溪縣、衡陽縣、石門縣、平江縣、鼎城區、漵浦縣、洪江市、新化縣、慈利縣、嶽陽縣數量較大。規劃期優先將能與耕地集中連片的、具備水源和交通等耕作條件的地塊開墾為耕地。針對耕地細碎、空間布局無序、土地資源利用低效、生態質量退化等問題，積極穩妥推進土地綜合整治，通過全域規劃、整體設計、綜合治理，增加有效耕地麵積，提高耕地質量，改善人居環境。
科學合理劃定耕地後備資源。在嚴格保護生態的前提下，結合水資源承載能力，根據地塊植被狀況、地形坡度、灌溉排水條件、有效土層厚度等條件，綜合考慮交通、水源等因素，並剔除城鎮開發邊界、生態保護紅線、自然保護地、生態公益林、天然林範圍內等不適宜開發地塊，科學合理劃定耕地後備資源。全省劃定耕地後備資源457.10萬畝，其中灌木林地43.32萬畝、其他林地146.21萬畝、果園138.07萬畝、茶園15.11萬畝、其他園地28.22萬畝、其他草地55.30萬畝、廢棄采礦用地0.11萬畝、廢棄坑塘水麵29.39萬畝、裸土地1.37萬畝。全省耕地後備資源主要分布在永州市、常德市、懷化市和郴州市等，其中道縣、鼎城區、桃源縣、衡南縣、江永縣、江華縣、瀘溪縣、嶽陽縣、祁東縣、石門縣等縣市區資源潛力較為豐富。實行耕地後備資源用途管製，劃定的耕地後備資源不得再劃入生態保護紅線、城鎮開發邊界、自然保護地、林地等法律法規禁止開墾為耕地的範圍。
深入挖掘旱地改水田資源潛力。以現有旱地為對象，剔除生態保護紅線、城鎮開發邊界、生態退耕、土壤汙染和坡度15°以上等不符合改造水田條件的地塊，並從水源、坡度、土壤質地、耕作便利度和連片程度等方麵開展改造水田資源潛力評價。全省可實施旱地改水田資源潛力約150.39萬畝，主要分布在永州市、常德市等地區，其中，安鄉縣、華容縣、江華縣、澧縣、南縣、漢壽縣、道縣、桂陽縣、祁東縣、寧遠縣、邵東市、桃源縣、新化縣、江永縣、鼎城區、邵陽縣、耒陽市、沅江市、石門縣等縣市資源潛力較大。結合高標準農田建設、土地整治，因地製宜實施旱地改水田項目，可有效提升耕地糧食產能。
第二節 加強補充耕地計劃管理
根據曆年建設占用耕地情況和未來建設占用耕地需求，科學製定補充耕地計劃，加強跨縣域流轉補充耕地指標監督管理，從源頭上杜絕無序開發，確保耕地開發穩妥有序。
合理確定補充耕地任務。以補充耕地計劃管理為抓手，引導耕地後備資源有序開發。為嚴格落實耕地占補平衡，規劃到2025年全省預計補充耕地40萬畝；到2035年，全省預計補充100萬畝。依據各地建設占用耕地需求和補充耕地潛力狀況，逐級分解下達規劃期補充耕地任務量。堅持以縣域自行平衡為主、市域內平衡為補充、省域內調劑為輔落實補充耕地任務，長沙等地因資源潛力不足難以在本區域內落實的，通過指標調劑等方式異地落實。探索建立耕地保護目標動態調整機製，異地購買指標的同步調整買賣雙方的耕地保護目標。
構建補充耕地開發調控機製。根據實際使用建設用地規模、補充耕地指標庫存情況、補充耕地項目實施與後期管護情況、社會經濟狀況等因素對各市州年度開發計劃總規模進行管控。各市州根據實際情況將省級下達的補充耕地任務量分解下達至縣市區，引導縣市區合理補充耕地。
建立補充耕地信息公開製度。依托自然資源網站，建立耕地占補平衡項目信息公開製度，接受社會監督；對社會各界反映的問題限期整改，整改期間凍結或核減補充耕地指標，情節嚴重的移送紀檢監察機關依法依規處理。
第三節 確定補充耕地重點區域
全省補充耕地重點區域主要分布在環洞庭湖平原區、南嶺低丘緩坡區、婁邵衡盆地區和大湘西峽穀台地區。
——環洞庭湖平原區。涉及湘北地區的嶽陽市、常德市和益陽市，主要包括鼎城區、桃源縣、君山區、華容縣、嶽陽縣、澧縣、臨澧縣、汨羅市等宜耕後備資源集中區。該區域水資源豐富，地勢平坦，海拔較低，補充耕地潛力約110萬畝，其中新增水田潛力約40萬畝。區內宜耕後備資源地塊集中連片度高，開發難度相對較小，多適宜開發為水田。
——南嶺低丘緩坡區。涉及湘南地區的永州市、郴州市，主要包括江華縣、江永縣、寧遠縣、道縣、嘉禾縣、新田縣、桂陽縣、祁陽市、宜章縣、零陵區和東安縣等宜耕後備資源集中區。該區域地貌類型複雜多樣，以丘崗山地為主，補充耕地潛力約120萬畝，耕地後備資源地塊集中連片度較高，宜耕性較好，是省內耕地後備資源開發利用潛力最大的重點區域。
——婁邵衡盆地區。涉及湘中地區的婁底市、邵陽市和衡陽市，主要包括祁東縣、衡陽縣、衡南縣、邵陽縣、新寧縣、邵東市、武岡市、耒陽市、新化縣、綏寧縣和衡東縣等宜耕後備資源集中區。區域處於婁邵衡幹旱走廊，水資源相對匱乏，地貌以中、低山地為主，補充耕地潛力約100萬畝區內宜耕後備資源地塊形態相對破碎，集中連片程度較低，以其他林地、其他園地和灌木林地為主，大多適宜開發為旱地。
——大湘西峽穀台地區。涉及湘西地區的懷化市、湘西州，主要包括瀘溪縣、龍山縣、吉首市、永順縣、保靖縣和鳳凰縣等宜耕後備資源集中區。該區域補充耕地潛力約80萬畝，宜耕後備資源地塊多為零星分散，分布於現有耕地周邊，以其他林地、果園為主，大多適宜開發為旱地。
第四節 推進農村土地綜合整治
整合周邊可補充耕地和恢複耕地潛力地塊，以鄉鎮為單位推進農村土地綜合整治，通過田、水、路、林、村整體謀劃，係統設計，整合碎片化耕地，將零散地塊調整成集中連片地塊，在確保耕地數量有增加、質量有提升、生態有改善的前提下，優化耕地和永久基本農田布局。整治區域選取充分尊重自然地理格局，原則上不打破連綿山體、大江大河等自然地理邊界，統籌耕地占用、耕地補充和耕地恢複，實現農業空間與城鎮空間、生態空間協調統一。
因地製宜統籌推進綜合整治。統籌推進土地整理、高標準農田建設、耕地質量提升、撂荒耕地整治、耕地後備資源開發、退化土壤改良修複等，完善農田基礎設施條件，促進農業規模化經營和現代農業發展。
——耕地質量提升。修繕、新建農田水利設施、機耕道路，提高灌溉保證率和耕種便利度；整合歸並耕地地塊，有水源條件的區域實施旱地改水田，提升耕地質量等級，滿足農業機械化、現代化生產要求。
——耕地功能恢複。將適宜恢複的即可恢複屬性地類、工程恢複屬性地類，開展耕地“非農化”“非糧化”專項整治，采用清理或工程措施，進行地塊平整，覆蓋優質耕作層表土，恢複耕地功能。
——整治補充耕地。項目區內宜耕農用地和未利用地，進行土地整治，優先開發為耕地，用於耕地占補平衡。
——建設用地複墾。項目區內的零星建設用地，開展建設用地整治，優先複墾為耕地，形成的建設用地複墾指標可用於城鄉建設用地增減掛鉤。
——耕地生態建設。采用生態化工程措施，建設生態渠、生態坎、農田防護林，全麵治理汙染土壤，建設生態田園。
依托整治建設“美麗田園”。以土地綜合整治為平台，在引導耕地集中布局、完善農業生產配套設施發揮耕地生產功能的同時，進一步挖掘耕地多元價值，發揮耕地水源涵養、水土保持、淨化空氣、調節氣候、維持生物多樣性等生態功能和提供休閑觀光、美學體驗、教育等文化景觀功能。通過農業公園、田園綜合體建設等手段，挖掘休閑農業、遊憩體驗、文化景觀等功能，實現農業生產、農業加工與農業觀光的一二三產業融合發展，建設美麗田園。
健全土地綜合整治配套政策。通過整治形成的新增耕地數量指標、水田指標和糧食產能指標，可用於耕地占補平衡。在確保耕地數量增加、質量提升、布局優化的前提下，允許對項目區內的現有永久基本農田進行適度調整，整治後經驗收合格增加的優質耕地納入永久基本農田儲備區，為重大建設項目占用永久基本農田提供補劃空間，建立“土地綜合整治區—永久基本農田儲備區—永久基本農田”三級耕地空間管控與治理體係。
第八章 穩妥有序推進耕地恢複
科學劃定耕地恢複空間，建立健全耕地恢複管理機製，協調好耕地用途管製與廣大農民權益，分階段穩妥有序推進耕地恢複，構建耕地保護與鄉村振興統籌發展的新格局。
第一節 科學劃定耕地恢複空間
開展可恢複耕地資源評價。充分考慮群眾意願、作物生長周期、市場經濟狀況等因素，開展“恢複屬性”地類分析評價，將具備恢複條件的地塊劃為耕地恢複空間並實施單獨管理，主要用於耕地“進出平衡”和耕地總量補足。
明確可恢複耕地數量和分布。全省劃定可恢複耕地資源887.98萬畝，其中果園114.89萬畝、茶園16.13萬畝、其他園地64.32萬畝、喬木林地235.34萬畝、竹林地18.64萬畝、灌木林地86.43萬畝、其他林地239.32萬畝、坑塘水麵112.89萬畝、其他草地0.02萬畝。在各市州均有分布，其中常德市、郴州市、懷化市、衡陽市、永州市、邵陽市、嶽陽市等地分布較多。從縣市區來看，石門縣、桃源縣、寧鄉市、漣源市、鼎城區、祁東縣、桂陽縣、慈利縣、邵陽縣、衡南縣等地數量較大。
積極引導統籌推進耕地恢複。通過高標準農田建設、土地整治等方式穩妥有序推進耕地功能恢複，優先恢複坡度15°以下、土層較厚、水源條件好且臨近居民點的地塊。積極支持將平原地區占用耕地種植果樹、林木的逐步退出恢複為耕地，因地製宜地逐步將山上的耕地調整到山下，把山下的果樹林木調整至上山上坡，使農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律，確保優質耕地集中連片、長期穩定利用。對於恢複耕地空間的油茶林，區分生產期，合理安排恢複計劃。
第二節 確定耕地恢複重點區域
耕地恢複資源重點區域主要分布在湘中南重點區、長株潭重點區和湘西北重點區。
——湘中南重點區。涉及湘中南地區的衡陽市、邵陽市、婁底市、永州市和郴州市等，主要包括漣源市、祁東縣、邵陽縣、衡南縣、衡陽縣、耒陽市、雙峰縣、邵東市、宜章縣和桂陽縣等可恢複耕地資源集中區。通過對地勢平坦、集中連片、恢複耕地成本相對較低、農民恢複意願較為強烈的地塊實施土地整治，預計可有效恢複耕地200萬畝。
——長株潭重點區。涉及長株潭地區的部分市縣，主要包括寧鄉市、醴陵市、攸縣、長沙縣、湘鄉市和湘潭縣等可恢複耕地資源集中區。該區域因農業結構調整占用耕地發展花卉苗木種植、挖塘養魚導致耕地流失問題突出。通過采取工程措施重點對土地流轉經營期滿、原有產業衰退及群眾支持度高的地塊實施土地整治，預計可有效恢複耕地80萬畝。
——湘西北重點區。涉及湘西北地區的張家界市、常德市，主要包括石門縣、桃源縣、鼎城區、慈利縣、永定區、澧縣和臨澧縣等可恢複耕地資源集中區。該區域因大湘西地區開發、國家武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點等重大戰略實施，占用耕地發展柑橘、茶葉等特色農業產業較為普遍。通過重點整治低效園地和殘次林地，在把握社會風險、生態環境影響的前提下預計可有效恢複耕地90萬畝。
第三節 建立耕地恢複長效機製
建立“耕地恢複+”實施模式。探索建立部門統籌機製，將年度耕地恢複和高標準農田建設、耕地撂荒治理和耕地“非糧化”整治等專項工作相結合，統籌推進耕地恢複，實現資金效益最大化。鼓勵采取“政府主導、自然資源牽頭、部門聯動、鄉鎮實施、鼓勵社會資本參與、群眾支持”的工作機製，按照“以獎代投”的方式組織實施耕地恢複。鼓勵建立 “耕地恢複+”模式，以訂單農業、土地返租、土地入股等多種方式，促成群眾與經營主體長期合作，統一規劃種植糧食、蔬菜和經濟作物等，實行規模化、集約化、標準化、機械化管理。
拓寬耕地恢複資金籌措渠道。建立多元籌措機製，充分發揮財政資金的引導作用，從土地出讓金、耕地開墾費等列支恢複耕地專項資金，專項用於耕地恢複，拓寬耕地恢複資金渠道，積極吸引各類社會投資，切實保障耕地恢複資金需求。采取先恢複後補助等多種方式支持耕地恢複，采取“以獎代補”的辦法鼓勵農民個人複耕複種。根據耕地恢複任務完成情況，對縣市區獎勵或處罰。
建立完善耕地恢複管理製度。建立恢複耕地實施管理辦法，按照選址、實施和後期管護等環節要求，規範恢複耕地全過程管理。明確恢複耕地認定標準，推進恢複耕地地塊上圖入庫，將年度耕地恢複情況和國土變更調查有效銜接，實現恢複耕地“圖、數、地”相一致。健全完善耕地保護補償機製，優化農民種糧收益保障製度，確保農民合法權益不受損。
嚴格監督考核和後期監管。利用衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查“天空地網”一體化綜合監測體係，將恢複耕地納入“湖南田長”綜合監管平台，對恢複耕地利用狀況實行全程監測監管，確保耕地實至名歸。
第九章 多措並舉提升耕地質量
統籌推進高標準農田建設，因地製宜實施旱改水工程，全麵開展耕作層土壤剝離再利用，穩妥提升耕地固碳能力，科學防治和利用汙染耕地，全麵規劃、綜合治理、合理利用，多措並舉提升耕地質量，全麵提升耕地綜合生產能力。
第一節 統籌推進高標準農田建設
落實高標準農田建設任務。堅持新增建設和改造提升相結合，著力打造集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田。到2025年，全省規劃累計建成高標準農田4298萬畝，改造提升452萬畝；到2030年，全省規劃累計建成高標準農田4643萬畝，改造提升1212萬畝；到2035年，通過持續新建和改造提升，將永久基本農田全部建成高標準農田，農田基礎設施基本完善，築牢更有效率、更可持續的糧食安全保障基礎。
分類明確重點建設區域。以永久基本農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區為重點，按照相對集中、連片推進原則，依據區域地形地貌、氣候特點、水土條件、耕作製度等因素分區建設。按照自然資源稟賦與經濟條件相對一致、生產障礙因素與破解途徑相對一致、糧食作物生產與農業區劃相對一致的標準，全省高標準農田建設劃分為洞庭湖平原河網區、湘中南丘崗衝壟區、武陵雪峰南嶺羅霄山脈丘陵山地區三個類型區。圍繞穩固提升水稻、油菜籽、棉花等糧食和重要農產品產能，分類推進高標準農田建設。
嚴格落實後期管護。發揮村級組織、承包經營者在工程管護中的主體作用，引導和激勵專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和受益主體，參與農田設施的日常維護。探索推行新型農民經營主體和專業管護機構、專業協會等社會化服務組織參與的管護模式，在有條件的地方探索項目管護一體化、購買第三方服務等方式形成多元化管護格局。通過財政補助、村集體公益金提取、村民“一事一議”、使用者付費和市場化運作等多種方式，拓寬管護經費來源，重點加大對農田基礎設施管護力度。在有條件的區域，通過農業水價綜合改革，籌措管護資金，調動管護主體積極性。完善鼓勵社會資本積極參與高標準農田管護的政策措施，保障管護主體合理收益。
完善信息互通共享機製。利用全國農田建設監測監管綜合平台，推進高標準農田建設項目信息及時上圖入庫，實現全省“一張圖”。完善部門間信息互通共享機製，搭建農田建設係統與國土空間規劃“一張圖”實施監督信息係統共享數據通道，對接國土變更調查工作，及時更新基礎信息，實現高標準農田建設、保護、利用信息實時查詢、對比、統計、分析，實現信息互通共享、科學利用。
推進新增耕地指標核定入庫。充分運用遙感監測、國土變更調查、耕地質量等別評定成果等，采取內業核實與外業調查相結合的方式嚴格核定新增耕地，新增耕地數量、新增糧食產能和新增水田麵積指標可用於耕地占補平衡。加強高標準農田建設項目全過程管理，統籌做好項目竣工驗收和新增耕地核定工作，新增耕地的麵積、地類、平均質量等別、項目實施前後耕地平均質量等別等信息，均應在項目立項、驗收階段作為上圖入庫必填信息進行填報，確保新增耕地核定及時、結果準確、真實可靠，新增耕地指標信息可追溯、可跟蹤、可核實。
第二節 有序實施旱改水工程
以有序推進旱地改水田工程為抓手，著力推進耕地提質改造，通過補改結合落實耕地“占一補一、占優補優、占水田補水田”。到2025年，預計全省累計實施20萬畝旱地改水田；到2035年，全省累計實施60萬畝旱地改水田。
確定以水資源為約束的潛力空間。堅持以水定地、以水定產，綜合考慮土壤條件、耕作便利度等因素，選取分布在環洞庭湖區、黃石水庫、犬木塘水庫和涔天河水庫等灌區的華容縣、安鄉縣、漢壽縣、澧縣、桃源縣、祁東縣、邵東市、道縣、江永縣、寧遠縣和江華縣等縣市區為重點實施區域，合理有序推進旱改水工程。
強化統籌協調整體推進項目實施。優先在永久基本農田集中區域實施，提高耕地質量，優化耕地布局。按照高等級水田建設標準推進田塊建設，打造一批具有典型示範效應的旱改水工程。因地製宜采取水源工程、田塊修築工程等措施，切實增強田塊的保水性能。加強項目實施全程管理，嚴格項目驗收標準，核定新增水田規模，評定新增水田質量。
第三節 全麵推進耕作層土壤剝離再利用
開展建設占用耕地耕作層剝離，用於新開墾耕地、中低產田和汙染耕地土壤改良，提升補充耕地和現有耕地質量，對實施“藏糧於地”戰略，保護優質耕地資源意義重大。
強化頂層設計和政策配套。從法律層麵強製要求開展建設占用耕地表土剝離再利用活動，從頂層設計層麵確定資金來源、明確用地單位和各級政府的職責，從政策層麵細化明確剝離範圍、利用方向、工作程序、主體職責、工作內容、資金來源和獎懲措施等內容。建立健全監理實施、分級驗收和檢查監督等相關配套製度及政策，完善耕作層土壤剝離再利用全流程技術規範，形成全麵、係統的技術標準體係，指導和規範剝離表土市場交易，切實保護和利用好優質耕地耕作層資源。
穩妥推進耕作層剝離再利用。依據“誰占用、誰剝離、誰補充”的建設占用耕地原則，對占用集中連片的永久基本農田和城鎮開發邊界內耕地實行耕作層土壤剝離和再利用。由占用耕地單位負責耕地耕作層表土剝離與保護利用的實施工作，耕地耕作層剝離等費用列入建設項目總投資。建立全省耕地耕作層剝離再利用管理“一庫一圖一平台”，全省各地耕地剝在哪、用在哪，何時剝、何時用，剝多少、怎麽剝、怎麽用，全部在“一張圖”上體現，在一個平台上調度指揮，做到“即剝即用”“盡剝盡用”。堅持“因地製宜，統籌利用”原則，科學論證、統籌協調，充分利用建設占用耕作層土壤，提升耕地建設質量，有效提高補充耕地或低等級耕地的質量。做好耕作層剝離和再利用的銜接工作，做到用地單位剝離耕作層的同時，就近啟動補充耕地項目、中低產田改造或汙染耕地治理項目建設，減少耕作層土壤運輸距離、存放時間和保管成本。
打造湖南省“耕作層銀行”應用示範。以耕地耕作層剝離再利用項目為試點，探索建立湖南省“耕作層銀行”製度，把耕作層資源變為資產、資本。通過試點應用，建章立製，強化統籌，完善耕作層剝離再利用工作機製，提升耕作層再利用綜合效益。重點明確耕作層剝離再利用的實施範圍、責任主體，建立表土剝離、存儲、運輸、再利用全鏈條規範工作機製。對建設項目占用耕作層表土入冊登記，建立土壤資源供應動態台賬，促進耕作層剝離再利用的有序循環實施。
第四節 穩妥提升耕地土壤固碳能力
建立健全耕地休耕輪作製度。嚴格防止耕地拋荒撂荒，根據耕地利用強度有計劃實施休耕輪作或保護性耕作，實現耕地生態利用效率最大化。推廣利用農作物秸稈覆蓋地表，免（少）耕播種，配套應用藥劑拌種、種子包衣、化學除草等防治技術，減少土壤擾動，降低土壤侵蝕，促進蓄水保墒，提高土壤有機碳含量，穩定耕地質量，提高耕地固碳能力。
積極擴展生態涵養型綠色農業。優化種植區、養殖區布局，提高種植業消納養殖業排泄物水平，擴大生態種養和耕地用養的覆蓋麵。推廣有機肥料和測土配方施肥，減少化肥、農藥等用量，降低碳投入，積極發展生態循環固碳農業，推廣“稻魚互作”“禽糧互作”型生態農業，打造農牧漁綠色健康發展綜合試點。
推動實施創新型土壤固碳模式。加強科技創新，科學合理種植高產低碳品種，采用旱耕濕整、控水栽培等先進農藝措施，施用減排肥料、優化施肥方式、改進肥料種類、提高水肥耦合，抑製稻田甲烷產生，減少氧化亞氮排放，在保障水稻豐產穩產的同時，實現增產與減排協同。
第五節 科學防治和利用汙染耕地
嚴格源頭管控。強化耕地分類管理原則，堅持預防為主、保護優先、風險管控，精準開展耕地汙染源頭管控和安全利用，嚴格防控重金屬汙染。對優先保護類耕地，加強預防保護，確保數量不減少、質量不下降；對安全利用類耕地，提高科技支撐，精選糧食品種，確保產出合格糧；對嚴格管控類耕地，全麵退出水稻生產，按照“政府引導、市場主導、農民自願”原則，開展種植結構調整和係統性治理，因地製宜發展特色產業，探索綜合種養、雙季青貯玉米、酒用高粱+雙低油菜等耕地安全利用種養技術模式。
強化科學治理。強化土壤環境調查和風險評估，全麵摸清全省耕地土壤環境質量家底，嚴格核算受汙染耕地安全利用率。在耕地汙染情況調查的基礎上，編製汙染耕地產業結構調整和生態修複規劃，探索推廣汙染耕地永久修複，全麵推進汙染耕地結構調整和生態修複治理工作。
加強安全利用。完善土壤汙染風險分區管控體係，建立健全土壤汙染風險管控長效機製，打造汙染耕地安全利用規模化樣板和示範區。以農用地和汙染地塊為重點，落實安全利用措施，強化風險管控，提出分類分級管控措施，抓好輕中度汙染耕地安全利用，落實以鎘低積累品種替代、“淹水法”為主的安全利用農藝措施；抓好重度汙染耕地種植結構調整及退出水稻生產。
第十章 健全耕地保護管控體係
以“田長製”為抓手，深化耕地全生命周期管理，壓實保護責任、形成製度合力，建立健全耕地全程一體化管控體係，構建破解耕地“非農化”“非糧化”長效機製，推動構建保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
第一節 貫徹落實耕地保護基礎製度
貫徹落實基礎法律製度。深入貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國耕地保護法》和《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規，嚴格落實耕地總量動態平衡製度、永久基本農田特殊保護製度、國土空間用途管製製度、耕地占補平衡製度、耕地進出平衡製度和土地複墾製度等製度。
完善健全配套製度體係。在發揮現有政策綜合效能基礎上，自然資源部門會同相關部門合力構建耕地保護相關配套製度體係，促進耕地保護各項任務落地實施。探索推行耕地耕作層土壤剝離再利用製度，建立健全耕地保護補償製度和自然資源督察執法製度，製定相關配套製度和耕地保護技術標準規範，為全麵開展耕地保護工作提供製度保障。
第二節 全麵推行田長製
明確主要工作目標。2022年底，全麵建立田長體係，全社會耕地保護責任意識明顯增強，耕地“非農化”“非糧化”行為得到有效遏製。到2025年，田長製配套政策更加完善、工作機製更加高效、監測監管更加智慧、生態格局更加優化，全省耕地保護目標不低於國家確定的目標。到2035年，現代化、法治化的耕地保護體係基本建成，國土空間規劃確定的耕地保護目標任務全麵完成，耕地和永久基本農田數量穩定、質量提升、布局合理。
全麵構建“5+1”田長體係。構建省、市、縣、鄉、村級田長及網格田長體係，建立耕地保護網格化監管機製。省級田長負責統籌全省耕地保護和糧食安全工作；市、縣級田長對本地耕地保護目標、永久基本農田保護、耕地占補平衡和進出平衡、糧食生產等負總責。鄉級田長負責組織實施耕地和永久基本農田保護利用工作。村級田長主要負責及時發現、製止、報告違法占用耕地行為，開展勸耕促耕行動。網格田長負責日常巡查，動態掌握所管轄範圍內耕地保護利用情況，對耕地“非農化”“非糧化”和拋荒等行為進行勸誡，對農田設施進行日常管護。
落實田長製主要任務。一是堅決落實耕地保護目標責任，把保護任務足額帶位置逐級分解下達，納入耕地保護“一張圖”管控；二是紮實提升耕地質量，實施新一輪高標準農田建設規劃，高標準農田建設和農田水利建設要確保耕地總量平衡；三是堅決製止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，加強耕地拋荒監管，全麵清理並重新核定糧食補助麵積，完善耕地承包經營合同管理；四是嚴格規範耕地占補平衡和進出平衡，耕地開墾後備資源和耕地恢複後備資源不得規劃為林地等其他農用地，加強新增耕地認定、驗收、種植管護等工作；五是嚴肅查處違法亂占耕地行為，對耕地數量低於年度耕地保護目標任務或違法占用耕地較多的市縣黨政主要負責人按規定進行問責；六是全麵實行線上線下耕地“雲保護”，建立全省耕地保護“一張圖”，構建衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查“天空地網”一體化綜合監測體係，實現全程監測監管。
助推田長製落地見效。依托省級“一平台三終端”，明確責任主體，精準下達工作任務，確保交辦的問題事事有回應、件件能落實。鼓勵改革創新，推動田長製成員單位部門聯動，基層將田長製與林長製、河長製相結合，形成“三長協同”的抓落實工作體係。建立部門協同機製，推動耕地保護由“部門任務”向“政府工作”轉變。明確田長製各責任單位責任，協同解決耕地保護難點、重點問題。製定田長製考核辦法，舉辦“美麗田園”“最美田長”等評選活動，激發基層田長履責的內生動力。
第三節 健全耕地保護綜合監測體係
推進全省鐵塔視頻監測統籌建設。加快推進鐵塔視頻監測統籌建設，到2022年底，全省已建成鐵塔視頻監測站點1萬個，實現全省集中連片耕地鐵塔視頻監測覆蓋率90%以上；2024年底前，全省力爭建成2.8萬個左右，將90%以上耕地納入監測範圍。持續開展智能識別、定位和自動預警、推送等技術攻關，不斷提升對推填土區、挖塘養魚、發展林果業等地物目標智能識別能力，並實現精準定位，快速預警和推送處理。
構建“天空地網”綜合監測體係。應用衛星遙感、鐵塔視頻、無人機航拍、物聯感知等多元技術，構建“天空地網”綜合監測體係，全麵、動態、及時、準確掌握全省耕地現狀和變化情況，對耕地實行全流程閉環式管理。圍繞耕地保護目標、永久基本農田保護和高標準農田建設，重點開展違法占用破壞耕地、耕地“非農化”“非糧化”、耕地拋荒、新增耕地、恢複耕地、農田設施管護等監測，為耕地保護提供強大監測支撐。
強化監測問題分類高效處置。完善“圖斑快遞”係統，對綜合監測提取的問題線索，通過“圖斑快遞”方式及時推送至鄉鎮村，最大限度把問題“發現在初始、製止在萌芽”，做到“早發現、早製止”。對“圖斑快遞”中未及時製止處置的重點問題，每月分類製定任務清單，通過月清“三地兩礦”機製，逐宗研究處理，下發市縣自然資源主管部門；對情節較重、整改難度較大或需多部門協同推進的重點問題，函告市縣人民政府，做到月清月結；對耕地專項問題，通過“湖南田長”機製下發，高位推進。
第四節 構建耕地全程一體化管控體係
深化耕地全生命周期管理。圍繞耕地調查、規劃管控、用途管製、占補平衡、綜合整治、動態監測、督察執法、考核獎懲、宣傳教育等各環節建立耕地全程一體化管控體係，確保全省耕地總量不減少、質量不降低、生態有改善。構建耕地保護黨政同責機製，各級自然資源主管部門加強與紀委監委、法院、檢察、發展改革、公安、財政、生態環境、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、文旅、審計、林業、鄉村振興等部門的協調聯動，落實耕地保護共同責任。堅持源頭嚴控、過程嚴管、違法嚴懲，做到任務明確、責任落實、措施有力、獎懲並舉，不斷開創耕地保護新局麵。
建立“早發現、早製止、嚴查處”執法監督機製。以動態巡查為主，結合衛片執法檢查和信訪舉報等方式，及時發現違法違規占用耕地行為。嚴禁未辦理用地手續的建設項目動工建設，對已動工的一律責令停止施工，嚴肅查處違法違規占用和破壞耕地特別是永久基本農田、改變耕地用途的行為。對違法違規搞非農建設、違規占用永久基本農田植樹造林、挖塘養殖、挖湖造景、“大棚房”問題等“非農化”“非糧化”行為嚴肅查處、嚴肅追責。
健全耕地保護督察考核機製。通過例行督察、專項督察、日常督察等形式，加大耕地保護督察力度，重點督察市縣黨委、政府耕地保護主體責任落實、耕地保護工作機製建設、建設用地審批、永久基本農田劃定、耕地占補平衡和違法用地監管等情況，並督促按時保質完成督察發現問題整改工作。嚴格落實耕地保護責任目標考核規定，把耕地保護目標和永久基本農田保護目標作為可考核、可追責的硬杠杠。
第十一章 重大工程
細化落實主體功能分區，統籌實施耕地保護重大工程，解決省域內資源區域和結構不平衡問題。推動補改結合，優化用地布局，提升耕地綜合產能。打造智慧耕地平台建設，提升耕地保護精細化、精準化、智慧化水平。
第一節 旱改水重大工程
在旱改水資源潛力較大的環洞庭湖平原區和湘中南低崗緩坡丘陵區規劃實施旱改水重大工程，預計可新增水田規模40.04萬畝，耕地平均質量等別提高1等以上。
實施範圍。堅持“以水定地”原則，強化水資源的剛性約束，綜合考慮地形、土壤、耕作便利度、區位條件等確定實施範圍。環洞庭湖區平原區共涉及東洞庭片區、西洞庭片區和南洞庭片區，區內地勢平坦，與現有水田集中連片，水源充足，水土光熱條件優越，通過采取適當的土地平整，配套相應的農業生產設施後可實現大規模旱地改造水田，提升規模化利用程度。湘中南低崗緩坡丘陵區主要涉及湘南丘陵片區和湘中盆地片區，分布在黃石水庫、犬木塘水庫和涔天河水庫等灌區的部分區縣，依托新建、改擴建水庫等水利工程緩解水源限製條件，通過配套相應的灌排設施和田間道路設施，實現旱地變“糧田”。
工程布局。共安排9個子工程，分別在環洞庭湖平原區和湘中南低崗緩坡丘陵區分階段實施。其中，環洞庭湖平原區預計可新增水田規模20.58萬畝，湘中南低崗緩坡丘陵區預計可新增水田規模19.46萬畝。
東洞庭片區：
——嶽陽市嶽陽縣等四個縣（區）旱改水子工程，涉及君山區、嶽陽縣、華容縣、湘陰縣。
西洞庭片區：
——常德市鼎城區、漢壽縣旱改水子工程，涉及常德市鼎城區、漢壽縣。
——常德市安鄉縣等三個縣旱改水子工程，涉及常德市安鄉縣、澧縣、桃源縣。
南洞庭片區：
——益陽市南縣等兩個縣旱改水子工程，涉及益陽市南縣、沅江市。
湘南丘陵片區：
——郴州市桂陽縣旱改水子工程，涉及郴州市桂陽縣。
——永州市寧遠縣等四個縣旱改水子工程，涉及永州市寧遠縣、道縣、江永縣、江華縣。
湘中盆地片區：
——邵陽市邵陽縣等兩個縣（市）旱改水子工程，涉及邵陽市邵陽縣、邵東市。
——婁底市新化縣旱改水子工程，涉及婁底市新化縣。
——衡陽市祁東縣、耒陽市旱改水子工程，涉及衡陽市祁東縣、耒陽市。
組織實施。構建“縣級實施—市級審批—省級備案”機製，建立“自然資源部門牽頭，多部門聯動，縣級政府考核”的組織方式，探索創建“農民知情、農村集體經濟組織申報、鄉鎮政府實施”模式，鼓勵企事業單位和社會團體積極參與。以財政投資為主體，鼓勵社會資金參與，積極探索融資貸款模式，整合高標準農田建設等涉農資金，發揮各項資金的疊加效益。
第二節 土地整治重大工程
統籌推進耕地周邊低效林草地和園地整理、宜耕後備資源開發和旱改水、高標準農田建設等耕地提質改造工程，減少耕地“碎片化”，優化用地結構布局，實現有效增加耕地數量、提高耕地質量、恢複耕地功能和改善農田生態環境的綜合效益。
實施區域。堅持因地製宜、統籌推進原則，根據區域資源稟賦特點，結合重點水源和灌區等水利工程，在農產品主產區內，選取與現有耕地連片分布、有水源灌溉條件的宜耕農用地，確定以補充耕地為主和以耕地整理為主的兩大類實施片區。以補充耕地為主的南嶺低丘緩坡區、大湘西峽穀台地區實施片區和以集中連片耕地整理為主的環洞庭湖平原區、婁邵衡盆地區實施片區。
以補充耕地為主的實施片區宜耕後備資源較為豐富，具有較大的耕地戰略儲備潛力，項目實施以新增耕地數量為目標，主要用於重點保障國省重大建設工程的耕地占補平衡。
——南嶺低丘緩坡區實施片區。涉及道縣、江永縣、永興縣，區域以丘崗山地為主，宜耕性較好，依托新建水庫等水利工程，在保護好生態環境的前提下，可對分布集中、具備開發條件的宜耕後備資源地塊和恢複耕地成本相對較低的可恢複耕地地塊進行適度整治。
——大湘西峽穀台地區實施片區。涉及麻陽縣、芷江縣，區域地貌類型複雜多樣，地塊大小形態分布呈現多樣化特征，可適度開發，並修築必要的坡麵防護、田坎防護等設施。
以集中連片耕地整理為主的實施片區耕地集中連片度高，提質改造空間較大。從保障糧食安全出發，以農產品主產區為主體，整合耕地周邊的宜耕農用地等資源實施重大工程，可提高糧食綜合生產能力，同時有效補充耕地。
——環洞庭湖平原區實施片區。涉及嶽陽縣、汨羅市、湘陰縣、鼎城區、漢壽縣、南縣、桃江縣和沅江市等，區域地勢平坦，海拔相對較低，開發和恢複耕地難度較小。
——婁邵衡盆地實施片區。涉及衡陽縣、衡南縣、耒陽市、邵陽縣、隆回縣和洞口縣等，區域處於婁邵衡幹旱走廊，水資源相對匱乏，依托新建骨幹水利工程，可采取零散地塊打捆開發利用方式，對地勢平坦、集中連片、恢複耕地成本相對較低、農民恢複意願較為強烈的地塊實施土地整治。
工程布局。該重大工程共分為7個子工程，規劃期內分階段實施，預計可有效提質改造耕地101.55萬畝、補充耕地29.36萬畝、恢複耕地48.29萬畝。
南嶺低丘緩坡區：
——永州市道縣、江永縣土地整治子工程，涉及永州市道縣、江永縣。
——郴州市永興等三個縣土地整治子工程，涉及郴州市永興縣、嘉禾縣、安仁縣。
大湘西峽穀台地區:
——懷化市麻陽縣、芷江縣土地整治子工程，涉及懷化市麻陽縣、芷江縣。
環洞庭湖平原區：
——常德市鼎城區、漢壽縣土地整治子工程，涉及常德市鼎城區、漢壽縣。
——益陽市南縣等三個縣（市、區）土地整治子工程，涉及益陽市南縣、沅江市、赫山區。
——嶽陽市嶽陽縣等三個縣土地整治子工程，涉及嶽陽市嶽陽縣、華容縣、君山區。
婁邵衡盆地:
——邵陽市新寧縣、邵陽縣土地整治子工程，涉及邵陽市新寧縣、邵陽縣。
組織實施。自然資源部門牽頭，多部門聯動，構建以財政投資為主體，鼓勵社會資金參與的多元籌措資金機製，探索融資貸款模式，鼓勵企事業單位和社會團體積極參與。
第三節 耕地恢複重大工程
在土壤、水源、地形、交通等條件較好、集中連片程度較高的地塊，實施耕地恢複重大工程。
實施區域。優先在原永久基本農田和建成高標準農田範圍內確定實施區域，確保實施地塊整體地形平緩，交通便利、土層較深厚，水資源有保證。
工程布局。覆蓋全省14個市州，各市州安排1個子工程，預計總投資154億元，可有效恢複耕地麵積202萬畝。
——長沙市恢複耕地子工程。涉及雨花區、望城區、長沙縣、瀏陽市和寧鄉市等縣市區。
——株洲市恢複耕地子工程。涉及攸縣、炎陵縣和醴陵市。
——湘潭市恢複耕地子工程。涉及雨湖區、湘潭縣、湘鄉市和韶山市。
——衡陽市恢複耕地子工程。涉及耒陽市、常寧市、衡陽縣、衡南縣和祁東縣。
——邵陽市恢複耕地子工程。涉及大祥區、北塔區、新邵縣、邵陽縣、隆回縣和邵東市。
——張家界市恢複耕地子工程。涉及永定區。
——嶽陽市恢複耕地子工程。涉及嶽陽樓區、嶽陽縣、臨湘市。
——益陽市恢複耕地子工程。涉及資陽區、南縣、安化縣、沅江市。
——常德市恢複耕地子工程。涉及鼎城區、漢壽縣、臨澧縣、桃源縣、石門縣、澧縣和津市市。
——婁底市恢複耕地子工程。涉及新化縣、冷水江市、漣源市和雙峰縣。
——郴州市恢複耕地子工程。涉及北湖區、桂陽縣、宜章縣、嘉禾縣、臨武縣。
——永州市恢複耕地子工程。涉及零陵區、冷水灘區、祁陽市。
——懷化市恢複耕地子工程。涉及中方縣、洪江市。
——湘西自治州恢複耕地子工程。涉及瀘溪縣、鳳凰縣和永順縣。
組織實施。建立由市級人民政府主管領導牽頭的耕地恢複工作領導機構，統籌調度對各縣市區推進耕地恢複工作。市縣人民政府應根據耕地恢複任務落實專項資金，建立耕地恢複資金台賬，將耕地恢複費用列入財政預算安排，嚴格資金使用和管理。為保證耕地恢複工作的順利實施，由省級財政根據各縣市耕地恢複任務完成情況進行獎補。
第四節 智慧耕地平台建設
依托田長製“一平台三終端”、耕地進出平衡監管係統、耕地占補平衡係統、永久基本農田監測監管係統等信息係統管理平台，綜合應用衛星遙感、人工智能、三維GIS、移動通信等科技手段，以政務辦公、監測監管、輔助決策、信息服務為功能核心，建立全覆蓋、全要素、數字化、實時化，上下貫穿、互聯互通的“智慧耕地”信息化應用體係。
建設目標。構建衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查、群眾監督的“天空地網”一體化監測體係，強化“天眼+人眼、技防+人防+民防”，對違法占用耕地及耕地“非農化”“非糧化”等行為全程、實時監測監管。
預期效果。實現耕地保護全流程動態監測監管的信息化、智能化和現代化，提升管理的精細化、精準化、智慧化水平。
——信息全匯聚。構建全省耕地保護“一張圖”，實現信息全覆蓋。匯聚全省耕地保護相關資源數據，包括現狀數據、規劃數據、管理數據等，確保全麵掌握耕地資源的家底情況，形成清晰的空間底板，為耕地監管提供數據支撐。
——監管全覆蓋。建立一張監管網絡，實現監管全覆蓋。構建包含衛星監測、鐵塔哨兵、田長巡田、群眾監督等手段的“天空地網”綜合監測體係，實現耕地和永久基本農田全天候動態監測。
——鏈條全打通。形成一條業務鏈，實現鏈條全打通。麵向耕地保護全生命周期管理需求，進行應用功能建設與整合，形成上下貫通、整體聯動的業務鏈，構建係統性、綜合性的管護體係。
第十二章 強化規劃實施保障
耕地保護黨政同責，強化部門統籌協調。堅持底線思維，強化規劃傳導和計劃實施，完善健全配套製度體係，加快科技支撐和信息化建設，營造全民耕地保護氛圍，紮實推進耕地保護各項工作落地見效。
第一節 加強組織領導和統籌協調
建立健全黨政同責、分級負責的責任體係，壓實各級黨委政府耕地保護責任，嚴格考核，從嚴追責問責，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。
壓緊壓實各級耕地保護主體責任。各級黨委和政府是耕地保護的責任主體，要切實扛起耕地保護責任，確保責任分解到位，製度執行到位、人員安排到位、資源配置到位、體係構建到位、監督考核到位、目標任務落實到位，建立黨政同責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機製。各級黨委和政府主要負責人對本地區糧食安全和耕地保護工作負總責，督促班子成員和相關部門落實工作責任，建立調度和督導機製，及時協調解決相關問題，確保全麵落實耕地保護目標責任。
強化落實耕地保護部門共同責任。各有關部門應加強協調聯動，堅持耕地保護優先原則，加強協同監管，形成耕地保護合力。自然資源部門要全麵履行耕地保護職責，嚴格執行耕地保護法規政策，加大督察執法和政策宣傳力度。農業農村部門要做好耕地質量保護工作，實施和提升高標準農田建設，規範耕地利用和農業結構調整，有序推進農村土地流轉。林業部門要嚴格控製耕地轉為林地，統籌林業發展規劃與耕地後備資源。財政部門要保障耕地保護獎補資金落實，強化資金監督管理。生態環境部門積極開展土壤汙染調查，及時掌握和反饋全省耕地環境狀況。審計部門要切實將耕地保護責任履行情況納入領導幹部自然資源資產離任審計內容。發展改革、住房城鄉建設、交通運輸、水利、文化和旅遊、鄉村振興等部門要按照各自職責，對建設項目選址、立項加強評估論證，嚴格審核，盡量不占或減少占用耕地。紀委監委、法院、檢察、公安部門要加強協調聯動，推進建立違法用地紀檢監察、行政執法與刑事司法銜接機製，積極落實涉及耕地違法違規問題的聯動辦案製度。各市縣人民政府也要進一步明確相關部門耕地保護職責，強化部門責任，推動耕地保護各項任務落到實處。
第二節 強化規劃傳導和計劃實施
從空間和時間維度加強耕地保護國土空間專項規劃傳導體係構建，配套建立規劃傳導、實施管理和監測評估機製，形成“規劃—實施—監督—維護”的閉環管理，確保規劃有效落實。
強化與規劃年度計劃銜接。各級專項規劃要落實本行政區國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃等規劃要求，做好與村莊規劃以及林地等相關專項規劃的銜接，共同扛起耕地保護責任，切實將耕地保護任務落實到“最後一公裏”。按照短期計劃與長期規劃協調配合的要求，年度計劃要落實耕地保護專項規劃提出的發展目標和重點任務。將專項規劃確定的主要指標分解納入年度指標體係，設置年度目標並做好年度間綜合平衡，明確重大工程、重大項目、重大舉措的年度實施要求。
加強規劃實施管理與評估。建立科學合理的規劃實施管理機製，強化耕地保護規劃源頭管控，實現耕地保護管理從被動向主動轉變。構建全省耕地保護“一張圖”，將經批準的專項規劃和耕地保護“一張圖”納入省級國土空間基礎信息平台和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息係統，落實到國土空間規劃“一張圖”，並與自然資源智慧平台融合，作為耕地保護開發利用活動的管控依據，確保規劃能實施、項目能落地。強化國土空間用途管製，涉及耕地後備資源開發利用的相關項目應進行合規性審查，非規劃範圍內原則上不得安排項目，因特殊情況必須實施項目的，需依法對規劃進行修改，並經原程序批準後方可實施。建立健全規劃實施年度監測分析、中期評估和總結評估製度，鼓勵開展第三方評估，加強實地調查研究，強化監測評估結果應用。
第三節 加快科技支撐和信息化建設
通過科技賦能、技術創新和信息化建設，提高耕地保護數字化、智能化、智慧化程度，促進耕地資源的安全利用，為耕地保護目標任務的實現提供堅實的技術支撐。
科技賦能提升耕地保護智慧監管水平。通過綜合應用衛星遙感、鐵塔視頻、人工智能、三維GIS、移動通信等科技手段，融合多場景應用，利用新技術和新手段，全麵建立並實施運行規範、權責清晰、製度完備、監管到位的管理保護體製，實現耕地變化信息監測、耕地保護監督、占補平衡、進出平衡、耕地保護目標責任考核、永久基本農田監測監管等耕地保護業務管理工作的數字化、網絡化以及智能化，實現耕地保護“橫向到邊，縱向到底”責任全覆蓋，確保耕地和永久基本農田數量不減少、質量不降低，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線，為落實“長牙齒”的耕地保護事業探索新路子、推動新跨越、促進新發展。
信息化建設增強耕地資源治理能力。充分利用自然資源“一張圖”，有效對接國土空間基礎信息平台、電子政務審批係統、“田長製”管理信息平台等，建立全省耕地保護“一張圖”，集成耕地變化信息、耕地占補平衡、進出平衡、恢複耕地任務落實、高標準農田建設、全域土地整治等內容，全麵、實時、精準掌握全省耕地數量、質量等情況，加快從數據到決策、從決策到指令的過程，增強耕地資源治理能力。建立健全一體化監測預警評價機製，對耕地和永久基本農田、耕地占補平衡和進出平衡等落實情況開展動態監測，建立專項規劃體檢評估機製，根據監測評估結果實行差異化管控政策和措施。
技術創新促進耕地資源的特色利用。充分發揮好耕地資源優勢，進一步加強耕地質量研究，開展汙染耕地綜合技術修複和特色水稻利用方法技術研究，培育一批富硒、富鍺、富鍶等特色耕種基地，開發一批富硒、富鍺、富鍶等農產品，探索打造洞庭湖區富硒特色水產品牌並推進稻漁綜合種養，形成優質、健康的湖南糧食品牌，把我省建設成為高質量的“魚米之鄉”。
第四節 深化耕地保護機製探索創新
科學分析新時期耕地保護麵臨的新情況、新問題，正確處理保護與發展之間的關係，通過行政、法律、經濟、宣傳等多種手段，探索建立一係列既能促進經濟發展，又能有效保護資源的耕地保護新機製。
建立健全耕地保護補償激勵機製。健全主體功能區製度，結合產糧大縣獎勵資金等，研究建立農產品主產區一般性轉移支付製度，探索建立糧食產銷區利益補償機製，平衡耕地保護責任主體和耕地保護受益主體利益。各級財政要切實保障耕地保護工作所需工作經費，統籌安排相關專項資金，加大對土地整治、耕地質量改造和提升、高標準農田建設、耕地保護製度建設等工作的支持力度。拓寬融資渠道、積極引導社會資本參與耕地保護工作。根據財權事權支持土地監測、督察執法等能力建設。各地可根據實際情況研究製定相關配套政策及激勵支持措施。
完善應對耕地“非農化”“非糧化”機製。推動建立耕地用途轉換聽證製度，完善新增建設用地與處置閑置建設用地、批而未供用地的掛鉤機製，嚴格遏製耕地“非農化”。健全種糧農民收益保障機製和主產區利益補償機製，考慮耕地“非糧化”的實際狀況，對食物類生產和非食物類生產實行差別化處置政策，因地製宜、因時製宜、因物施策，有效防止耕地“非糧化”。對租賃經營耕地的活動進行監督，鼓勵種糧型規模經營和耕地流轉，嚴格限製耕地非食物類種植活動，並做好事中、事後督查工作。
健全廣大公民和社會主體積極參與機製。加大耕地保護政策製度的宣傳，提升公民對耕地資源與糧食安全的認知水平，讓廣大公民理解國家對耕地進行特殊保護的重要性。通過構建激勵性政策體係，在喚醒社會主體的耕地保護意識的基礎上，引導社會主體在耕地節約集約、耕地生態利用、耕地保護工程等方麵加大工作和投入力度。
第五節 挖掘和傳播耕地文化價值
耕地是農耕文明的重要載體。洞庭魚米香，湖南是世界農耕文明的重要發源地，稻作文化遺址豐富。在保護耕地資源的同時，要深入挖掘和有效傳播農耕文化價值，引導全社會樹立“尊耕尚耕勵耕興耕”的良好風尚。
傳承與弘揚優秀農耕文化。湖南的農耕文化淵遠流長，是中華農耕文化的源頭之一。各級黨委、政府要以耕地保護為契機，高度重視優秀農耕文化和傳統農業的保護、傳承與發展，探索將農耕文化展示與現代農業結合，重點打造城頭山古文化遺址、世界灌溉工程遺產、紫鵲界梯田、道縣玉蟾岩遺址、隆平水稻博物館等農耕文化品牌，擦亮湖南農耕文化新名片。積極探索利用實景三維等現代科技手段，再現湖湘農耕文明，體驗欣賞稻源文化之美，吸納先賢農耕智慧。
文化創新驅動鄉村旅遊。結合耕地保護和農耕文化價值傳播，依托產業基礎、鄉村風貌、生態環境、曆史遺跡、民俗文化等資源，注重農耕文化傳承，提煉鄉村旅遊文化主題，賦予鄉村旅遊豐富的文化內涵，以景觀農業、鄉村民俗文化體驗為核心內容，打造集農業觀光、科普教育、文化體驗、休閑運動、婚慶、鄉村度假旅遊為一體的新型鄉村文化旅遊服務業態，助推鄉村旅遊高質量發展。
開展美麗田園創建活動。以耕地“非農化”“非糧化”專項整治等耕地保護行動為切入點，開展美麗田園創建活動，著力打造一批田園環境整潔、農業設施整齊、生產過程清潔、整體效果美觀的美麗新田園示範樣板點。加大宣傳力度，推廣工作中的好經驗、好做法，發動社會各界共同參與田園整治行動，促進城鄉環境優化、美麗經濟發展、百姓增收致富。
附件：1．耕地保護主要規劃指標分解表
2．耕地保護目標劃定情況分布圖
3．永久基本農田分布圖
4．耕地後備資源分布圖
5．恢複耕地空間分布圖
6．湖南省耕地保護重大工程分布圖
附件1
附件2
附件3
附件4
附件5
附件6
湖南省人民政府辦公廳關於印發《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》的通知
湘政辦發〔2023〕37號
各市州、縣市區人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
《湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真組織實施。
湖南省人民政府辦公廳
2023年9月18日
（此件主動公開）
湖南省耕地保護國土空間專項規劃（2021—2035年）
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署和省委、省政府工作要求，扛穩糧食安全重任，推進耕地高質量保護、高水平利用，依據《湖南省國土空間規劃（2021—2035年）》製定本規劃。規劃全麵統籌發展和安全、保護與保障、當前與長遠，對可以長期穩定利用耕地和永久基本農田、耕地後備資源、恢複耕地空間實行耕地保護“一張圖”管控，是全省耕地保護的總綱，是湖南省國土空間規劃必備的專項規劃，是市縣耕地保護國土空間專項規劃的基本依據，具有戰略性、協調性和約束性。規劃範圍包括全省行政轄區內全部國土空間，規劃基期年為2020年，近期至2025年，目標年為2035年。
第一章 規劃背景
“民以食為天，食以糧為源，糧以地為本”，耕地是关键词2賴以生存和利用的基礎性資源，是社會永續發展的根本命脈。自20世紀80年代以來，我國一直實行“世界上最嚴格的耕地保護製度”，1998年8月，《土地管理法》確立耕地保護基本國策的法律地位。當前，全社會耕地保護意識有所增強，但全省耕地“非農化”“非糧化”尚未得到根本遏製，繼續保住全省每年600億斤糧食產量的壓力較大。特別是近年來，受新冠疫情、極端天氣、俄烏衝突、貿易保護主義等多重因素影響，糧食安全麵臨嚴峻挑戰，耕地保護成為了曆史和時代賦予的艱巨而不可鬆懈的重要任務。黨的十八大以來，黨中央先後實施一係列硬措施，守住了耕地紅線，初步遏製了耕地總量下滑趨勢，但人多地少的國情沒有變，耕地“非糧化”“非農化”問題依然突出，守住耕地紅線的基礎尚不穩固，新時代新征程上，耕地保護任務仍然艱巨。
強化規劃引領，落實耕地保護優先。耕地保護國土空間專項規劃，是嚴格落實黨中央、國務院關於耕地保護的重大決策部署，貫徹落實《中共湖南省委湖南省人民政府關於全麵推行田長製嚴格耕地保護的意見》（湘發〔2022〕15號）工作要求的具體體現，也是實現全省耕地高質量保護和高水平利用的重要依據。充分認識耕地保護存在的問題和麵臨的挑戰，統籌發展和安全、保護和保障，紮實推進耕地數量、質量、生態和文化“四位一體”保護，堅決製止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，保障糧食安全，為落實“三高四新”美好藍圖、全麵建設社會主義現代化新湖南構築堅實的資源基礎。
第一節 資源基礎
全省大致呈“六分林、兩分耕，七厘河湖、七厘建設，六厘村道與園地”的地類格局。全省國土總麵積為31775.56萬畝，居全國各省區市第10位、中部第1位。2020年末，全省耕地5431.71萬畝，占比17.09%；種植園用地1342.62萬畝，占比4.23%；林地19044.00萬畝，占比59.93%；草地210.49萬畝，占比0.66%；城鎮村及工礦用地2462.17萬畝，占比7.75%；交通運輸用地556.35萬畝，占比1.75%；水域及水利設施用地1889.65萬畝，占比5.95%；其他土地485.16萬畝，占比1.53%；濕地353.41萬畝，占比1.11%。
農業生產條件得天獨厚。湖南地處我國中部、長江中遊，屬亞熱帶季風濕潤氣候，年平均氣溫16~18℃，年平均降水量1200~1800mm，氣候濕潤、四季分明，熱量充足、雨熱同期。東、南、西三麵環山，地勢西高東低、南高北低，形成向東北傾斜開口的不對稱馬蹄狀。河網密布，水係發達，湘江、資水、沅水和澧水等四大水係覆蓋全省，天然水資源總量為南方九省之冠。土壤類型以紅壤、黃壤為主，水稻土約占五分之一。湖南素有“魚米之鄉”“九州糧倉”“湖廣熟、天下足”等美譽，主要農副產品產量均位居全國前列，其中稻穀麵積常年居全國第一、產量第二，苧麻、茶葉產量分別居全國第4位和第5位，湘蓮產量居全國首位。
全省耕地總體呈現“總體結構優、利用程度高、分布多樣化”特征。
——耕地結構總體較優。全省耕地5431.71萬畝，呈“兩分旱土八分田”的地類格局。其中水田4526.87萬畝、水澆地1.94萬畝、旱地902.90萬畝，分別占比83.34%、0.04%和16.62%；耕地地勢總體平坦，坡度15°以下的耕地占比達90.65%，25°以上耕地僅占2.15%，主要分布在大湘西地區；耕地集中連片程度和規模化程度較高，集中連片度達72%。
——耕地利用程度較高。全省耕地質量呈“中等為主，優高為輔，低等較少”的總體特征。優等地占比19.44%，主要分布在洞庭湖平湖地區；高等地占比23.42%，主要分布在湘南丘崗地區；中等地占比46.90%，主要分布在湘中丘崗地區；低等地占比10.24%，主要分布在山地區。耕地可利用狀況總體較好，全省可以長期穩定利用耕地占比達98.83%。
——耕地分布複雜多樣。全省耕地主要集中在北部洞庭湖區和中部地勢較為平坦的丘陵地帶。洞庭湖平原區耕地麵積占比約26%，區內優質耕地集中分布，灌溉水源充足，是重要的糧棉油生產基地；湘中丘陵盆地和環洞庭湖丘崗地區耕地麵積占比約38%，區內光熱水土條件和交通區位優勢明顯，農業資源豐富，是現代都市農業和粵港澳大灣區“菜籃子”基地；山地區主要包括武陵山、羅霄山和南嶺區域，耕地麵積占比約36%，區內耕地形態破碎，陡坡耕地數量較多，是全省重要的特色旱雜糧生產基地。
第二節 成效與問題
作為傳統農業大省和糧食主產省，湖南省委、省人民政府始終站在維護國家糧食安全、生態安全和社會穩定的高度，多措並舉，堅持以“長牙齒”的硬措施落實最嚴格的耕地保護製度，牢牢守住了耕地紅線，在實施耕地數量、質量和生態“三位一體”保護方麵取得顯著成效。
牢牢守住耕地紅線充盈“天下糧倉”。強化耕地保護目標管理，強化屬地責任，嚴格落實了國家下達耕地保護任務；全麵推行“田長製”，基本構建形成了黨政同責、部門協同、上下聯動、網格覆蓋的耕地保護責任體係。加強耕地質量建設，連續多年全省糧食年度產量在600億斤以上，切實履行了作為長江中下遊農產品主產區、長江中遊平原商品糧生產基地的使命擔當，築牢了糧食安全的“壓艙石”。
保障合理用地需求助推經濟社會發展。建立補充耕地指標調劑機製和耕地保護差別化管理製度，按照“要素跟著項目走”原則全力保障重大項目落地，服務鄉村振興戰略和“五好”園區建設，實現了耕地占補數量和質量雙平衡。近年來，全省各類建設用地項目落地得以保障，城鄉建設、新型工業化和城鎮化不斷推進，經濟增速高於全國平均水平，全省地區生產總值跨入“3萬億俱樂部”。
統籌推進化零為整逐步優化耕地布局。通過以土地整治為重要抓手，大力推進高標準農田建設，先後實施了環洞庭湖基本農田建設重大工程、婁邵盆地基本農田建設重大工程和連片推進農村土地整治示範縣建設等土地整治重大工程，推動了田、水、路、林、村綜合整治，農業生產生活條件大幅改善。因地製宜實施旱地改造水田工程、城鄉建設用地增減掛鉤項目，探索推進全域土地綜合整治試點，著力解決耕地細碎化和資源利用低效化問題，全省耕地布局逐步優化。“十二五”以來，全省累計建成集中連片、旱澇保收的高標準農田3152萬畝，同步實施高效節水灌溉150萬畝，耕地畝均糧食綜合生產能力增長10%。
齊抓共管耕地保護“同心圓”逐步構建。近年來，在各級黨委、政府的領導下，各級各有關部門從調查監測、規劃管控、用途管製、執法問責、宣傳教育等方麵實施耕地全過程管理，建立健全“天空地網”綜合監測體係、月清“三地兩礦”和“圖斑快遞”機製，實施“變化發現—問題核實—任務交辦—整改銷號”全流程耕地監管，部門協同、上下聯動、齊抓共管的耕地保護新格局初顯成效。
站在曆史和全局高度，仍需清醒看到，與“耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”的要求相比，全省耕地保護還存在一些突出問題。
違法占用耕地和亂占耕地建房問題仍然突出。通過采取“長牙齒”的硬措施，持續推進農村亂占耕地建房專項整治行動，開展“大棚房”“違建別墅”清理等專項整治，清理批而未供土地和閑置用地，盡管全省亂占耕地態勢有所緩解，但衛星監測到每月仍有一定數量耕地流失，耕地保護例行督察仍然發現不同程度違法違規占用耕地問題，亂占耕地建房仍然麵廣量多，問題突出。
耕地撂荒和耕地“非糧化”問題依然嚴峻。調查顯示，第二次土地調查到第三次國土調查期間，全省耕地淨減少759.13萬畝，主要流向了園地、林地、草地等其他農用地，耕地“非糧化”問題嚴重。此外，利用耕地發展林果業和挖塘養魚現象大量存在，工商資本大規模流轉耕地改變耕地性質較為普遍，農村青壯年勞動力短缺使得耕地拋荒問題也十分突出。盡管多措並舉推進專項整治，耕地“非農化”“非糧化”情況逐年下降，但總體上仍然高位運行。
耕地提質改造和汙染治理任務仍然艱巨。近年來，大力推進高標準農田建設和中低產田改造，耕地提質工程取得一定成效。但部分耕地受農業生產障礙因素製約，產量相對低而不穩，中低產田數量較大，提質改造任務仍然較重。同時，我省有色金屬開采曆史悠久，耕地土壤中重金屬背景值高，雖耕地汙染治理工作持續推進，但修複治理涉及麵廣、政策性強、技術要求高，全省汙染耕地治理任務仍然十分艱巨。
部門聯動和耕地保護意識有待提高。盡管共同保護機製初步構建形成，但部門間形成的政策合力不夠，具體工作中仍存在職責交叉、邊界不清晰等問題。部分地方政府主體責任意識不夠強，存在保障發展中突破“用地常規”，違法違規占用耕地監管不到位等現象。部分農民依法用地法律意識淡薄，違法占用耕地建房或改變耕地用途行為仍有發生。
第三節 形勢與挑戰
應對糧食安全危機要求嚴守耕地紅線。習近平總書記反複強調糧食安全的極端重要性，明確指示糧食安全是“國之大者”。從全球看，據聯合國2021年《世界糧食安全和營養狀態》報告，受新冠疫情等因素影響，2020年糧食短缺人口大幅增長，占全球人口10%的人口正麵臨饑餓，中度或重度糧食不安全發生率增至30.4%，全球近三分之一的人口，無法得到營養充足的食物。從全國看，盡管我國實現了糧食生產“十一連增”，口糧自給有餘，但糧食供需形勢依然嚴峻。據《2021年國民經濟和社會發展統計公報》和海關總署發布數據，2020年糧食進口1.6億噸，同比增長18.1%。從全省看，人多地少是基本省情，我省人均耕地0.82畝，僅為全國人均數量的60%，逼近聯合國世界糧食計劃署人均0.8畝的警戒線。作為糧食主產區和重要的糧食輸出省份，必須牢牢把住糧食安全主動權，始終緊繃糧食安全這根弦，以穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。
確保耕地“實至名歸”要求嚴格用途管製。黨中央、國務院關於耕地保護的要求非常明確，“耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。立足新發展階段，必須把握好耕地保護與城鄉統籌、與經濟發展方式轉變、與生態文明建設的內在聯係和發展規律，以用途管製為核心全麵落實耕地保護“雙平衡”製度。嚴格規範耕地“占補平衡”製度，耕地流向非農建設用地的，嚴格落實 “占一補一、占優補優、占水田補水田”，確保補充耕地真實可靠。嚴格落實“進出平衡”製度，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，必須在年度內補足數量相等、質量相當的可以長期穩定利用耕地。充分運用現代信息技術，結合實地巡查等方式，及時發現、處置耕地“非農化”“非糧化”問題。
麵臨資源環境約束趨緊要求創新保護機製。實施國家重大戰略、推進以縣城為重要載體的城鎮化均需用地要素保障，規劃期內土地需求規模將大幅增加，耕地資源的供給更趨緊張，“保”“用”矛盾日益突出，新的趨勢性變化給耕地保護工作帶來新的使命要求。耕地結構性和區域性問題愈加凸顯，落實“先補後占、占優補優、占水田補水田”難度日趨加大，耕地保護麵臨著數量、質量和生態等方麵多重壓力。全省耕地後備資源結構不均衡，耕林資源交叉導致矛盾突出，集中連片度和耕地有效轉化率較低，有效資源極其有限。全省補充耕地指標也極不均衡，耕地數量指標在丘陵和低山丘崗區相對較多，而水田規模指標則在洞庭湖平原區相對充裕。長株潭地區用地需求旺盛，但耕地後備資源匱乏，補充耕地指標大多采取異地購買。健全耕地保護政策製度體係，構建合理的省級統籌調劑機製勢在必行。
踐行人民至上理念要求突出保護農民利益。耕地既是生產資料，也是生活資料，是農民安身立命之本，也是廣大農民在城鄉間自由進退的心底依靠。當前，以現代農業為指向的土地規模化經營正在發生重大變化，從農戶間的小規模土地流轉向聯合經營主體大規模流轉的新業態趨勢已難以逆轉，土地流轉造成的“非糧化”經營模式、“非農化”產業用地流向必然對耕地可持續生產能力產生威脅。統籌好耕地用途管製與廣大農民的切身利益，激發農民開展農業生產特別是糧食生產的積極性，構建耕地保護與鄉村振興統籌發展的新格局，是當前及今後一段時期內需要解決的重大課題。
第二章 總體要求
第一節 指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關於耕地保護的重要指示批示精神，嚴格落實黨中央、國務院關於耕地保護的重大決策部署，貫徹落實《中共湖南省委湖南省人民政府關於全麵推行田長製嚴格耕地保護的意見》（湘發〔2022〕15號）工作要求，立足新發展階段，完整、準確、全麵貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，立足湖南“一帶一部”區域定位，統籌發展和安全，落實“藏糧於地、藏糧於技”戰略，突出把握好量質並重、嚴格執法、係統推進、永續利用等重大要求，堅持係統觀念，紮實推進耕地數量、質量、生態、文化“四位一體”保護，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護製度，實行耕地保護黨政同責、終身追責，確保耕地實至名歸，切實保障糧食安全，為實現“三高四新” 美好藍圖，建設現代化新湖南提供堅實的資源基礎。
第二節 規劃原則
堅持國家立場，保護優先。嚴格落實習近平總書記關於“湖南省作為重要的糧食輸出省份，做好耕地保護是全省義不容辭的政治任務”的殷殷囑托，自覺扛起糧食主產區責任。嚴格按照“先農田，再生態，後城鎮”順序，優先劃定耕地和永久基本農田，實現耕地保護目標任務帶位置上圖入庫，堅決保住“米袋子”“菜籃子”生產空間。
堅持係統思維，統一管控。按照因地製宜原則，統籌好耕地、林地、園地等農用地空間關係，處理好耕地與生態保護紅線、建設用地的空間關係；按照“米袋子”優先、“菜籃子”調優、林果業上山原則，統籌協調好耕地用途與各類農業生產活動的關係；按照良田淨增加原則，統籌好耕地恢複與高標準農田建設、農村土地整治的關係，將各類空間都統一到國土空間同一底板，實現耕地保護“一張圖”管控。
堅持從嚴從實、穩妥過渡。堅持嚴的總基調，以“零容忍”的態度，采取“長牙齒”的硬措施，堅決遏製耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，確保耕地實至名歸。按照“存量過渡，遏製增量”原則，協調農村建房合理用地需求和耕地紅線的關係，杜絕新增違法違規占用耕地，穩妥處置存量問題，依法依規保障民生用地需求；科學規劃恢複耕地空間，留出過渡期，推動 “可恢複耕地”逐步複耕。
堅持問題導向，精準施策。立足當前耕地保護的突出問題，堅持問題導向，強化工作舉措，堅持保數量、提質量、管用途、挖潛力，嚴格耕地用途管製，依法依規抓好問題整改，切實抓好耕地保護各項任務落地落實。聚焦目標精準施策，提高耕地保護政策的科學性，以更堅決的態度、更有力的舉措落實最嚴格的耕地保護製度，築牢糧食安全根基。
第三節 規劃目標和任務
到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一體化和數量、質量、生態和文化“四位一體”耕地保護利用體係；到2035年，全麵構建任務明確、責任落實、措施有力的耕地保護機製，基本建成現代化、法治化的耕地保護體係。
嚴格耕地保護目標管理，牢牢守住耕地保護紅線。按照“先農田、再生態、後城鎮”順序統籌劃定三條控製線，足額帶位置分解下達耕地保護目標，層層簽訂耕地保護目標責任書，確保2025年落實耕地保護目標5431.71萬畝，2035年落實耕地保護目標5373.93萬畝。
強化永久基本農田特殊保護，穩定優質耕地布局。逐地塊劃定永久基本農田，推動永久基本農田上圖入庫；開展永久基本農田劃定成果核實處置，優化永久基本農田布局；落實永久基本農田儲備區和占用補劃踏勘論證製度，確保永久基本農田補足補優，布局總體穩定。
嚴格落實耕地用途管製，堅決遏製耕地“非農化”防止“非糧化”。實行新增建設用地規劃計劃管控，非農業建設占用耕地嚴格落實占補平衡，積極拓寬途徑補充可以長期穩定利用耕地。嚴格管控耕地轉為其他農用地，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地依法依規實行年度進出平衡。
拓展農產品生產空間，保障農產品有效供給。深入實施主體功能區戰略，全麵落實國家和湖南省國土空間規劃關於農產品主產區的布局要求，因地製宜優化農業生產力空間布局，優先保障“米袋子”生產空間，切實保障“菜籃子”產業空間，大力優化農產品多樣化生產空間，進一步穩固糧食生產能力，確保糧食、蔬菜和農產品有效供給。
穩妥有序推進耕地恢複，引導耕地集中布局。科學評價耕地恢複資源，劃定耕地恢複空間，根據國家相關政策要求積極穩妥推進耕地恢複，引導在陡坡山地上種植苗木、林木，將平原耕地種植苗木、林木的逐步恢複為耕地，實現全省耕地總體布局優化。
加強耕地質量建設，全麵提升糧食生產能力。大力推進高標準農田建設，逐步將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田；有序實施旱地改造水田工程，穩步推進耕地耕作層土壤剝離再利用，切實保護優質耕地資源，全麵提升糧食生產能力。
健全耕地保護政策製度體係，提升耕地治理能力。以土地管理法、基本農田保護條例等耕地保護法律為支撐，加快完善耕地保護製度建設，全麵推行“田長製”，健全“天空地網”一體化管控體係，全麵推進耕地保護信息化建設，切實提升智慧耕地監管水平。
第三章 嚴守耕地保護紅線
切實發揮黨舉旗定向、統領全局作用，全麵壓實耕地保護黨政同責，堅持最嚴格的耕地保護製度，從嚴控製建設占用耕地，統籌優化農用地空間布局，強化特殊區域耕地的保護和利用，築牢國家糧食安全基礎，開創耕地保護新局麵。
第一節 落實耕地保護黨政同責
帶位置下達耕地保護任務。以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，統籌劃定落實三條控製線，把耕地和永久基本農田放在首要和優先位置，將耕地和永久基本農田帶位置下達至市縣，作為規劃期必須守住的保護紅線任務。健全耕地保護責任目標考核機製，省、市、縣三級黨委和政府層層簽訂糧食安全和耕地保護目標責任書，壓實耕地保護責任，實行耕地保護黨政同責、嚴格考核、一票否決、終身追責。
嚴格落實建設占用耕地占補平衡。強化新增建設用地規劃計劃管控和用地論證審查，各類非農建設選址布局應盡量不占或少占耕地，特別是永久基本農田。確需占用耕地的，應嚴格落實“先補後占、占一補一、占水田補水田”，確保補充耕地數量相等、質量相當、產能不降。對未納入耕地保護目標的耕地和城鎮村範圍內現狀耕地同等嚴格落實占補平衡。壓實耕地占補平衡屬地責任，實行縣域自行平衡為主、市域內平衡為補充，省域內適度調劑為輔的占補平衡機製，完善補充耕地三類指標等價置換規則，優化指標結構。
全麵落實年度耕地進出平衡。嚴格控製耕地轉為其他農用地。以年度國土變更調查為基礎，除國家安排退耕還林還草、自然災害損毀難以複耕、河湖水麵自然擴大造成耕地永久淹沒等特殊情況外，對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，應當補足同等數量、質量的可以長期穩定利用耕地，落實年度耕地進出平衡。對耕地轉進和轉出實行帶位置管理，嚴格管控進出平衡的耕地數量和質量，將難以或不宜長期穩定利用的耕地逐步置換為可以長期穩定利用耕地。
穩妥有序推進耕地恢複。根據自然地理條件、群眾意願、種植作物市場狀況，合理確定恢複耕地安排，有計劃、有目標、有節奏地恢複耕地。在完成進出平衡的前提下淨流入部分可計入年度恢複耕地任務，用於補齊責任目標缺口。
第二節 從嚴控製建設占用耕地
統籌城鄉發展空間，確保省域主體功能區戰略格局在縣市區層麵精準落地。健全不同主體功能區差異化協同發展長效機製，落實長株潭城市群、洞庭湖生態經濟區、湘南湘西承接產業轉移示範區等國家戰略，全麵融入長江經濟帶建設。加強規劃管控和自然資源要素保障，以中心城市引領長株潭都市圈、長株潭都市圈帶動長株潭城市群，長株潭城市群輻射全省的思路，構建大中小城市、小城鎮和鄉村協調發展的城鄉空間格局。
推進城鎮集約集聚發展。充分尊重自然地理格局，綜合考慮市縣主體功能定位，發揮連片優質耕地和永久基本農田對城市“攤大餅”式擴張的阻隔作用，引導城市組團式發展。按照“先農田，再生態，後城鎮”統籌全省國土空間布局，打造“一圈一群兩副三帶多點”發展格局，將城鎮建設用地向中心城市、都市圈和城市群傾斜。優先保障長株潭、嶽陽和衡陽城市發展，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，重點保障48個城市化地區和國家級、省級產業園用地需求。充分發揮城鎮開發邊界對各類城鎮集中建設活動的空間引導和統籌調控作用，統籌處理湘北洞庭湖平原、婁邵衡盆地等地集中連片優質耕地保護與城鎮開發建設的矛盾，合理限製湘西、湘西南和湘東南等地質災害高發、生態脆弱、環境敏感地區開展大規模高強度的工業化和城鎮化開發。
優化基礎設施選址布局。發揮規劃對基礎設施建設的引導作用，協調推進對全局具有重要影響的重大基礎設施建設，強化重要區域性基礎設施用地的預留和管控。重點支持“三縱五橫四網多點”綜合交通體係建設，完善煤運、電網、油氣等能源通道建設，推進現代水利基礎設施網絡建設，強化交通、能源、水利等基礎設施建設的資源要素保障。加強各類基礎設施項目選址論證，減少對國土空間的分割和過度占用。在國土空間規劃“一張圖”上統籌建設項目空間布局，以節約集約用地為原則，對項目建設的必要性、選址的合理性及建設用地定額標準等方麵開展占用耕地必要性論證，科學確定項目總用地規模中耕地占比上限。
統籌優化鄉村空間布局。落實國家鄉村振興戰略部署，紮實推進鄉村建設行動。縣域統籌分區分類編製村莊規劃，統籌考慮村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，合理安排宅基地用地，科學劃定宅基地範圍，為農村住宅建設用地預留空間。探索開展全域土地綜合整治，整體推進農用地和建設用地整理，盤活農村存量建設用地，因地製宜，合理安排農村建設用地規模、結構和布局。嚴格管控占用耕地總量，有效保障基礎設施、公共服務設施、農村產業融合發展用地和鄉村建設行動工程項目合理用地需求。
第三節 統籌耕地、園地、林地、草地空間布局
統籌優化農用地空間布局。基於自然地理格局，結合適宜性原則，按照耕地、園地、林地、草地的優先序，通過實施耕地進出平衡，優化農用地空間布局。在確保耕地總量不減少的前提下，逐步調整不符合自然地理條件的土地利用方式，引導在陡坡山地上種植苗木、林木，依據相關政策將平原耕地種植苗木、林木的逐步恢複為耕地，用山上換山下，實現區域置換。科學利用灘塗等未利用地發展設施農業，引導設施農業產能向非耕地適度轉移。將難以或不宜長期穩定利用耕地，逐步置換為可以長期穩定利用耕地，推動耕地集中連片保護和耕地質量提升。
嚴格實施耕地用途管製。依法落實耕地利用優先序，實施耕地種植用途管控，永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，嚴格控製一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。利用衛星遙感、鐵塔視頻、大數據等信息化手段，監測耕地種植用途變化動態，開展日常巡查和核查，對耕地種植用途改變做到早發現、早製止，嚴格防止耕地“非糧化”。
第四節 加強特殊區域耕地保護和利用
生態保護紅線內耕地。全省生態保護紅線內耕地26.94萬畝。規劃期內，在不擴大現有耕地的前提下允許開展種植活動，可修築必要的生產生活設施。自然保護地範圍內耕地22.52萬畝（核心區範圍內耕地6.89萬畝），主要分布在湖南鳳凰省級自然保護區、湖南六步溪國家級自然保護區、湖南芷江三道坑省級自然保護區、湖南東洞庭湖國家級自然保護區等36個自然保護區。規劃期內，自然保護地核心區範圍內耕地根據國家有關要求穩妥有序退出。
城鎮開發邊界內耕地。全省城鎮開發邊界內耕地86.13萬畝，其中“批而未用”耕地25.66萬畝。城鎮開發邊界集中建設區的開發，應編製土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，報省人民政府批準後實施。建設占用優質耕地，應依法依規落實耕作層剝離再利用。
河湖管理範圍內耕地。全省河湖高水位線範圍內耕地23.23萬畝。對納入保護目標的10.31萬畝耕地應保盡保，不得新建、改建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，禁止建設妨礙行洪的建築物、構築物；對位於主河槽內、洪水上灘頻繁、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內不穩定利用且未納入保護目標的12.92萬畝耕地，規劃期可有序退出。
種植油茶耕地。全省種植油茶耕地55.43萬畝，主要分布在邵陽市、衡陽市和湘西自治州等地。在耕地數量總體穩定的前提下，規劃期逐年穩步將山上適宜種植油茶耕地調整為林地，將山下適宜種植水稻、大豆等農作物的衰果期油茶林調整為耕地，不得再占用現有穩定利用耕地種植油茶。按照“油茶上山、耕地下山”原則，合理置換地類種植油茶。
“批而未用”耕地。對已批準建設但尚未建設的耕地實行單獨管理，納入耕地監測重點對象，動態監測耕地使用狀況。對未使用且可耕種並收獲的，應當組織落實耕種，否則按照法律相關規定處理。
城鎮村範圍內耕地。全省城鎮村範圍內耕地118.91萬畝。該類耕地實行單獨管理，未被依法批準建設占用前嚴格按要求落實耕種，建設占用的按要求嚴格落實占補平衡或進出平衡。規劃期依托村莊規劃引導鄉村建設合理用地，村民建房、農村公共公益設施、農村一二三產業融合發展用地、設施農業用地等應優先使用村莊範圍內土地。
第四章 強化永久基本農田特殊保護
永久基本農田是耕地的精華，劃定並嚴守永久基本農田紅線是國家意誌、剛性約束。鞏固永久基本農田劃定成果，加強永久基本農田特殊保護，全麵加強質量建設，將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收的高標準農田。
第一節 科學劃定永久基本農田
科學合理下達目標任務。綜合考慮資源稟賦實際和主體功能定位，將永久基本農田保護任務逐級分解下達。在確保各地落實保護任務的同時，重點壓實全省32個農產品主產區耕地保護責任，切實推進永久基本農田落實到地塊。
足額劃定落實永久基本農田。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序統籌劃定落實三條控製線。依據“總體穩定、局部微調、應保盡保、量質並重”要求，合理確定永久基本農田布局。優先將大麵積、集中連片、糧食主產區及蔬菜生產基地、有良好的水利和水土保持設施的高質量耕地優先劃為永久基本農田。
推進永久基本農田上圖入庫。將永久基本農田逐圖斑落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。鄉（鎮）人民政府向社會公告永久基本農田位置和範圍。不得通過擅自調整國土空間規劃等方式規避占用永久基本農田的農用地轉用或土地征收的審批。
第二節 劃定永久基本農田儲備區
合理劃定永久基本農田儲備區。將具有良好農田基礎設施，具備調整補充為永久基本農田條件的耕地劃為永久基本農田儲備區。已建成的高標準農田以及整治恢複的優質耕地應當優先納入永久基本農田儲備區。根據未來一定時期內重大建設項目占用、生態建設等補劃永久基本農田需要，全省劃定永久基本農田儲備區48.05萬畝。
健全和完善永久基本農田儲備區製度。從嚴控製永久基本農田儲備區準入門檻，儲備區內耕地補劃前按一般耕地管理和使用。根據補劃和土地綜合整治、高標準農田建設和土地複墾等新增加耕地情況，結合年度國土變更調查對永久基本農田儲備區進行動態調整更新，確保儲備區符合永久基本農田補劃要求，為永久基本農田補劃提供保障。
第三節 優化永久基本農田空間布局
優化永久基本農田結構。按照“總體穩定、局部處置”的原則，嚴肅認真、實事求是、積極穩妥開展劃定成果核實處置，全麵鞏固永久基本農田劃定成果。推進永久基本農田集中連片整治，通過土地整治和高標準農田建設等方式，將零星分散等劣質耕地逐步調出，土層深厚、土壤性狀良好的優質耕地等量劃入，逐步解決現有永久基本農田“劃遠不劃近”“劃劣不劃優”等問題，實現永久基本農田數量不減、質量更優、布局更合理。
——推進問題地塊就地整改。按照堅決止住新增、穩妥處置存量原則，結合土地月清“三地兩礦”任務清單、衛片執法問題整改、農村亂占耕地建房問題及坑塘水麵占用耕地整治等專項整治行動，區分存量和新增問題依法依規分類推進問題圖斑整改。整改恢複要堅持從實際出發，注重方式方法，堅決防止“簡單化”“一刀切”。
——分類推進布局優化。針對永久基本農田範圍內確實難以就地整改的劃定不實不優圖斑，按照“數量不減、質量更優、布局穩定”原則，從現有耕地和經認定的恢複耕地中選取優質耕地進行空間置換，實現永久基本農田布局優化。對於補劃潛力較小的縣市區，應通過實施耕地恢複、土地綜合整治等工程增強補劃潛力；補劃潛力和恢複耕地潛力不足的縣市區應製定整改方案，推進不實不優圖斑就地整改。
量質並重做好永久基本農田補劃。永久基本農田經依法劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。落實永久基本農田特殊保護製度，國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。
——嚴格控製建設占用。強化永久基本農田對各類建設布局的約束，嚴格限製非農建設占用永久基本農田條件，一般建設項目不得占用，針對符合占用條件的重大建設項目，建立選址論證製度，對占用的必要性、合理性、補劃方案的可行性進行嚴格論證。
——嚴格補劃任務落實。重大建設項目占用永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的原則，在可以長期穩定利用耕地上落實補劃。補劃地塊應當符合永久基本農田劃定要求，原則上優先從永久基本農田儲備區中選取。儲備區中難以補足的，在縣域範圍內其他優質耕地中補劃；縣域範圍內無法補足的，可在市域範圍內補劃；市域範圍內無法補足的，可在省域範圍內補劃。優先將已建成高標準農田補劃為永久基本農田。落實占用補劃踏勘論證製度，確保占用永久基本農田必要合理，補劃地塊數量質量可靠，“圖、數、庫、地”一致。
及時動態更新永久基本農田數據庫。統一全省永久基本農田劃定、補劃和數據庫建設標準。針對當前法律和相關政策規定的允許占用調整永久基本農田的情形，在永久基本農田布局調整完成後，按照最新的數據庫標準進行數據建庫，逐級開展數據庫質量檢查，逐級匯交到省自然資源廳，由省統一進行質量檢查，合格後報自然資源部，實現動態更新管理。
第四節 健全永久基本農田保護機製
完善永久基本農田保護補償機製。按照“誰保護、誰受益”的原則，探索實施“義務必盡、任務可調、代保有償”的永久基本農田異地有償代保模式。探索建立耕地保護基金，對耕地保護特別是永久基本農田保護成效突出的鄉（鎮）政府、農村集體經濟組織和農戶給予獎補。
構建永久基本農田動態監管機製。依托全國永久基本農田監測監管係統，及時動態更新永久基本農田數據庫。將永久基本農田並納入耕地保護“一張圖”和自然資源智慧平台，作為土地審批和衛片執法督察的重要依據。對調整永久基本農田布局的建設項目實行清單式管理，通過信息化監管平台、“雙隨機一公開”以及不定期檢查等方式，對補劃數量、質量進行動態監管。利用“天空地網”監測體係，對永久基本農田數量和質量變化情況全麵監管，實現精準管理。
強化執法監督和保護考核機製。加大對永久基本農田的執法監察力度。充分應用各級執法監管平台，加強日常監管。加強自然資源與紀檢監察、檢察、法院、公安、審計、發展改革等單位的聯處聯動。嚴格規範涉嫌耕地犯罪案件移送工作。落實地方各級黨委、政府耕地保護主體責任，將永久基本農田保護情況納入耕地保護和糧食安全責任製考核、領導幹部自然資源資產離任審計的重要內容。
第五章 嚴格耕地用途管製
實施耕地種植用途管控，規範和改進耕地占補平衡，全麵實施耕地年度“進出平衡”，嚴肅處置違法違規占用耕地問題，堅決遏製耕地“非農化”，有效防止耕地“非糧化”。
第一節 分類落實耕地利用優先序
耕地主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用於非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發展。
永久基本農田。約占全省耕地麵積的90%，是依法劃定的優質耕地，重點用於發展糧食生產，特別是保障稻穀、小麥、玉米三大穀物的種植麵積。永久基本農田範圍內劃定糧食生產功能區和非糧食生產功能區。
——糧食生產功能區。約占全省耕地麵積的70%，嚴格用於糧食生產，要求在耕地上每年至少種植一季糧食作物或符合國土調查的耕地認定標準，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。
——非糧食生產功能區。主要為現狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的區域，約占全省耕地的20%。可維持種植利用狀況，規劃期結合種糧補貼政策引導種植糧食作物。
一般耕地。主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，在不破壞耕地耕作層和不改變地類前提下，適度種植其他農作物。將一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地的，嚴格實施年度“進出平衡”。
第二節 切實規範耕地占補平衡
改革完善耕地占補平衡製度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，健全補充耕地質量驗收製度。非農業建設經批準占用耕地的，由占用耕地單位負責補充，落實“先補後占、占一補一、占水田補水田”。沒有條件補充或補充耕地不符合要求的，按規定繳納耕地開墾費，或調劑使用補充耕地指標。跨縣市異地購買指標的，同步調整買賣雙方耕地保護目標。
嚴格落實耕地占補平衡。非農建設占用現狀耕地的，依法落實耕地占補平衡，按耕地地類報批。占用現狀非耕地，但經實施土地開發整理等項目開墾成耕地且經驗收確認，已入庫“全國耕地占補平衡動態監管係統”的，按耕地地類報批。農村建房應符合鄉鎮國土空間規劃，盡量使用原有宅基地和村內空閑地，不得占用永久基本農田，確需占用耕地的由縣級人民政府落實耕地占補平衡。省級應加大補充耕地指標統籌力度，保障重點建設項目及時落地。
拓寬補充耕地來源渠道。充分利用土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、旱改水、高標準農田建設等項目，對耕地周邊零星分散的、宜耕耕地後備資源實施打捆開發。穩妥推進農村閑置、廢棄宅基地及礦山等建設用地退出，積極拓展補充耕地途徑。支持在荒山荒坡上種植發展林果業，將在平原地區種植果樹、植樹造林的地塊恢複為耕地。
加強新增耕地全過程管理。利用現代信息技術，實行補充耕地選址立項、實施、驗收、省級確認、報備入庫和後期管護全過程監管。選址和立項階段加強可行性論證，確保新增耕地地塊在立項前應為非耕地，且符合生態建設、空間管控和占補平衡要求；實施階段要按照相關技術標準，因地製宜實施土地平整、田塊歸並、客土回填、改良培肥等工程，確保實施後新增耕地與周邊現有耕地質量相當；項目竣工後，要按照國土變更調查技術規程，嚴格核定新增耕地麵積，評定新增耕地質量；嚴格執行補充耕地指標報備入庫標準，帶承包經營合同和成熟作物逐級按要求報備入庫；報備入庫的補充耕地項目納入日常監測，確保儲備新增耕地保持穩定耕種狀態，保持耕地用途不變。補充耕地項目驗收後，由項目實施主體、鄉鎮、村組或土地承包經營者等負責後期管護，確保每年種植一季以上糧食、蔬菜等農作物。
加強跨縣域流轉補充耕地指標監督管理。縣級產生的補充耕地指標原則上用於本縣域範圍內耕地占補平衡，確有困難的，允許異地落實補充耕地任務。省級加強對跨縣域流轉補充耕地指標的監督管理並實行交易限價，其中城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標流轉嚴格執行國家規定，增減掛鉤收益要全部返還項目區農村。
第三節 嚴格落實耕地進出平衡
實施耕地年度“進出平衡”。嚴格控製耕地轉為林地、草地、園地、農業設施建設用地。因農業結構調整、農業設施建設等確需將一般耕地轉為其他農用地的，應當根據年度內林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地可整治恢複為耕地的數量確定耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地數量，確保年度耕地進出平衡。
壓實縣級政府落實進出平衡屬地責任。縣級人民政府對本區域耕地進出平衡負主體責任，負責編製年度耕地進出平衡總體方案，按年度在縣域內落實耕地進出平衡。堅持以進定出，年度轉進耕地不得少於轉出耕地，轉進水田不少於轉出水田。堅持進優出劣，優先將地勢平坦、土壤和水源條件好的土地轉進，優先將不穩定利用耕地轉出。縣域內無法落實的，經市級人民政府同意後，在市域範圍內落實。
嚴格控製耕地轉出。確需將一般耕地轉為其他農用地的，應當優先選擇質量較低、零星分散、難以長期穩定利用的耕地。建立耕地轉出負麵清單製度，不得通過將優質耕地轉為其他農用地的方式，規避非農業建設占用耕地補充責任。設施農業用地應盡量避讓占用耕地，確需占用的應盡量避免破壞耕地耕作層，並采用工程技術措施予以保護。
規範引導耕地轉進。引導在生態穩定的荒山荒坡上種植果樹、林木，同步將耕地恢複空間中種植條件好的林地、園地整治恢複為耕地，實現空間置換、布局優化。不得在25°以上陡坡地上整治耕地；不得在河道、湖區、林區、牧區、沙荒、石漠化土地上整治耕地；不得在嚴格管控類土地上整治耕地；不得在生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源一級保護區範圍內整治耕地；不得將城鎮村範圍內整治耕地作為進出平衡轉進耕地來源；不得違規毀林整治耕地，不得將已實施退耕還林形成的林地整治恢複為耕地。
實行耕地轉進轉出信息化管理。縣級人民政府編製本區域年度耕地進出平衡總體方案，轉進和轉出地塊需在監管係統中落實到具體位置，並通過監管係統備案。實現耕地進出平衡與日常變更機製融合，按照“以進定出、進優出劣、一一對應、總量平衡”的原則落實耕地轉進轉出地塊掛鉤。
第四節 嚴肅處置違法違規占用耕地
嚴肅處置違法違規占用耕地，堅決遏製耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，嚴肅處置違法違規占用耕地行為，對有令不行、有禁不止、失職瀆職的，嚴肅追責問責。
堅決止住新增、穩妥處置存量。對於2020年9月10日《國務院辦公廳關於堅決製止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）和2020年11月4日《國務院辦公廳關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）印發之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應根據實際情況穩妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統一強行簡單恢複為耕地。
嚴肅處置違法違規占用耕地。結合耕地衛星遙感監測、執法、國土變更調查情況對重點類型問題開展督察，重點清理整治新增農村亂占耕地建房問題、違法違規占用耕地挖湖造景問題、違法違規占用耕地超標準建設綠化帶綠色通道問題、違法違規占用耕地綠化造林等問題。對存在實質性違法建設的行為，從嚴處置；對違法違規占用永久基本農田、改變耕地地類的，責令恢複為耕地、消除違法狀態，確實無法恢複的，將按照規定凍結違法用地所在地區儲備庫內補充耕地指標。對項目批準責任人和違法當事人涉及黨紀政務處分的，移送紀檢監察機關追究責任；對涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。未經批準改變永久基本農田耕地地類的新增“非農化”“非糧化”問題，應穩妥處置並整改恢複為耕地，未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢複為耕地，確實難以恢複的，由縣級人民政府統一組織落實耕地“進出平衡”。
第六章 保障重要農產品生產空間
實施“藏糧於地、藏糧於技”戰略，樹立大食物觀，優先鞏固“米袋子”“菜籃子”生產空間，構建農產品多樣化空間布局。扛牢扛穩產糧大省政治責任，守牢國家糧食安全底線，強化農產品地理標誌管理，保障國家重要農產品供給。
第一節 優先保障“米袋子”生產空間
嚴格落實“米袋子”省長負責製，多措並舉穩定糧食種植麵積，全力保障糧食生產空間。到2025年，全省糧食播種麵積7150萬畝以上，糧食產量穩定在3075萬噸左右。
穩定水稻生產空間。以永久基本農田和水稻生產功能區為基礎，劃定水稻種植空間，確保水稻播種麵積。引導水稻生產功能區至少種植一季水稻，支持一季稻區發展再生稻，大力開展早稻集中育秧，穩定雙季稻播種麵積。提高科技投入，加快旱生水稻品種研究，拓寬水稻種植空間。逐步形成以洞庭湖平湖雙季稻種植區為核心，湘中南丘崗單雙季稻並重，大湘西中稻生產區同步發展的水稻生產空間布局，提升應對極端天氣、地區衝突等外部環境變化的糧食安全保障能力。到2025年，全省水稻播種麵積穩定在5800萬畝左右，確保水稻生產功能區3850萬畝底線不突破，早稻播種麵積穩定在1800萬畝。
拓展玉米大豆生產空間。充分利用旱土、高岸田、天水田、滲漏田、拋荒地、房前屋後自留地、其他零散地塊，發展玉米大豆種植。以提高單產，優化種植製度為導向，著力推進區域化布局、標準化生產，重點推廣大豆玉米帶狀複合種植技術。通過品種搭配、寬窄行帶狀配置、縮株保密等關鍵技術，實現玉米大豆協同高產。到2025年，全省玉米播種麵積達到600萬畝左右；大豆播種麵積達到250萬畝，其中，大豆玉米帶狀複合種植麵積150萬畝，幼齡果園間作套種大豆50萬畝。
優化其他糧食作物生產空間。以多元發展、突出專用、改善品質為目標，不斷優化糧食生產結構。製止耕地拋荒，因地製宜發展馬鈴薯、甘薯等旱地雜糧作物種植，提升規模化、機械化水平，推廣輪作、立體種養等生產模式，提高耕地產出率。到2025年，馬鈴薯播種麵積穩定在90萬畝左右；甘薯播種麵積穩定在190萬畝左右；蕎麥播種麵積發展到4萬畝左右；其他豆類播種麵積穩定在60萬畝左右；利用存量拋荒耕地、嚴格管控耕地發展“豆+油（菜、瓜等）”高效模式20萬畝。
第二節 切實保障“菜籃子”生產空間
深入落實“菜籃子”市長負責製，保障市場供應和價格總體平穩。加強“湘江源”蔬菜和“湖南辣椒”省級區域公用品牌打造，全麵對接好粵港澳大灣區“菜籃子”市場。逐步形成以長株潭都市農業區為核心，各市縣中心城鎮為支點的“菜籃子”生產空間布局。到2025年，全省蔬菜種植麵積穩定在2000萬畝以上（含複種），全省水產養殖麵積穩定在1180萬畝，其中稻田養殖550萬畝以上。
構建都市圈農業保障生產空間。優先保護城市郊區、周邊農村地區耕地和永久基本農田、其他優質農用地資源。結合實際建設蔬菜基地、規模化畜禽養殖場、標準化水產健康養殖場等，提高生鮮農產品等就近供給能力，穩定城市近郊及周邊蔬菜生產，保證城區蔬菜常年供應平衡。
拓展現代設施農業生產空間。提升設施農業發展質量，加快用現代設施裝備彌補水土資源稟賦短板，合理保障設施農業用地。發展現代設施種養業，推廣設施蔬菜春提早、秋延後栽培技術，綠色防控技術等，加強高標準生產基地建設。規劃建設一批新型智能化節能化日光溫室、植物工廠等設施，推進蔬菜標準化、規模化、專業化生產，提高農產品質量安全水平、供給能力和經濟效益。
因地製宜發展稻魚稻蝦特色產業空間。保護養殖水域、灘塗和傳統漁場，拓展稻魚、稻蝦綜合種養，合理布局養殖空間，科學劃定養殖區、限養區，推進生態化、標準化水產健康養殖，逐步構建全省“一心、一核、三區、多基地”［即水產科技創新中心、洞庭湖水產產業核心產區、長株潭（湘東）都市漁業區和湘中湘南丘崗盆地高效漁業區、湘西丘陵山區特色漁業區以及多個水產產業基地］的水產品發展區域空間布局，有效保障水產品的優勢供給。
第三節 大力拓展農產品多樣化生產空間
樹立大食物觀，發展設施農業，構建多元化食物供給體係，拓展棉花、油料、糖料、水果、茶葉、藥材、煙葉等多樣化農產品生產空間，確保人們日益增長的物質文化需求。
鞏固棉花生產空間。以高質量發展為引領，著力建設優勢棉區，在嚴格管控區開展棉花替代種植試點示範。擴大在環洞庭湖區和衡陽盆地兩大優勢區域的棉花生產基地，重點抓好華容縣、澧縣、安鄉縣、鼎城區、衡陽縣、漢壽縣、桃源縣、君山區、嶽陽縣、南縣、臨澧縣、衡南縣、津市市、沅江市、大通湖區等15個基地建設。到2025年，全省棉花播種麵積穩定在100萬畝。
優化油料作物生產空間。優化食用植物油產業布局，發揮“三高兩低”油菜、湖南油茶生產優勢，聚焦重點、多油並舉，深挖潛力，擴大油菜種植麵積，引導油茶種植空間由耕地向其他國土空間轉移，依靠科技、主攻單產，提升油料產能。到2025年，油料作物播種麵積達到2500萬畝左右，其中油菜麵積約2280萬畝，花生麵積約180萬畝。
——油菜種植區。到2025年，發展油菜麵積2280萬畝左右。主要集中在湘北洞庭湖產區、湘中湘南產區、大湘西產區。湘北洞庭湖產區。抓好“一季稻+油菜”“一季稻+再生稻+油菜”“旱地灘塗或棉田+油菜”生產，適度發展“雙季稻+菜用、花用油菜”。湘中湘南產區。主推稻油輪作，適度發展稻稻油模式，適度開發菜油兩用、城郊休閑、油菜花海長廊等多種功能，提高油菜種植綜合效益。大湘西產區。抓好“一季稻+油菜”和旱地油菜生產，推廣“三高兩低”品種，優化品種結構，提高單產。
——花生種植區。到2025年，全省花生種植麵積達到180萬畝左右。花生相對集中在湘南丘陵紅壤、湘中湘東丘陵紅壤、湘西丘陵山地紅黃壤、湘北低山丘崗紅壤及平原衝積土等四大產區。湘北洞庭湖產區。重點抓好環湖丘陵區食用小籽花生，構建“油菜+夏花生”輪作、“春花生+秋芝麻”等種植模式，平原區適當推廣機械化“冬油菜+油用大花生”模式。湘中湘南產區。主導“春花生+玉米（紅薯、大豆、蔬菜、烤煙）”輪作、果園及油茶地間作，南部發展“春花生+晚稻”輪作，推行機械化高壟為重點的機種機收技術。大湘西產區。抓好食用小籽花生品種更新換代，構建玉米間套花生、“冬油菜+夏花生”模式。
保障糖料作物生產空間。穩定甘蔗播種麵積和產量，推廣種植高產、高糖、抗逆性強、抗倒伏能力強、宿根性好、適應性廣的果蔗品種。推廣應用“淺種、寬行、密植”栽培方式，提高甘蔗種植、田間管理、采收機械化水平。到2025年，全省甘蔗種植麵積穩定在10萬畝左右。
拓展煙草生產空間。圍繞提升優質煙葉原料保障能力，穩步推進煙區生產力布局優化，提高煙草生產集中度和集約化水平，推動資源要素向核心煙區、重點煙區轉移。嚴格落實煙糧輪作製度，努力形成以土壤保育、綠色防控、節能減排為重點的綠色生態優質煙葉生產體係，實現煙草產業高質量發展。到2025年，全省煙葉麵積穩定在140萬畝左右。
改進水果、茶葉、藥材等其他作物生產空間。加強水果、茶葉、藥材種植產業基地建設，合理優化種植布局，積極引導多年生木本藤本果、茶、藥作物從平原耕地向陡坡山地轉移。抓好老果園品改低改和低產老茶園品改，積極發展林下種植、林下養殖，推動空間複合利用。
第七章 科學合理實施耕地開發
在保護生態的前提下積極拓展補充耕地空間，合理劃定耕地戰略儲備區，引導耕地後備資源適度開發，推進農村土地綜合整治統籌農用地整理和建設用地複墾，嚴格認定新增耕地數量，科學評定新增耕地質量，確保有效補充長期穩定利用耕地。
第一節 合理規劃耕地開發空間
整合現有耕地周邊補充耕地潛力。積極拓展補充耕地途徑，優先通過土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、曆史遺留工礦廢棄地複墾、舊村改造和“空心村”治理等方式補充耕地。全省耕地周邊零星分布的，經整治後能與現有耕地集中連片的補充耕地潛力地塊約70.92萬畝。主要分布於常德市、懷化市、衡陽市、嶽陽市和邵陽市等，其中桃源縣、衡南縣、澧縣、瀘溪縣、衡陽縣、石門縣、平江縣、鼎城區、漵浦縣、洪江市、新化縣、慈利縣、嶽陽縣數量較大。規劃期優先將能與耕地集中連片的、具備水源和交通等耕作條件的地塊開墾為耕地。針對耕地細碎、空間布局無序、土地資源利用低效、生態質量退化等問題，積極穩妥推進土地綜合整治，通過全域規劃、整體設計、綜合治理，增加有效耕地麵積，提高耕地質量，改善人居環境。
科學合理劃定耕地後備資源。在嚴格保護生態的前提下，結合水資源承載能力，根據地塊植被狀況、地形坡度、灌溉排水條件、有效土層厚度等條件，綜合考慮交通、水源等因素，並剔除城鎮開發邊界、生態保護紅線、自然保護地、生態公益林、天然林範圍內等不適宜開發地塊，科學合理劃定耕地後備資源。全省劃定耕地後備資源457.10萬畝，其中灌木林地43.32萬畝、其他林地146.21萬畝、果園138.07萬畝、茶園15.11萬畝、其他園地28.22萬畝、其他草地55.30萬畝、廢棄采礦用地0.11萬畝、廢棄坑塘水麵29.39萬畝、裸土地1.37萬畝。全省耕地後備資源主要分布在永州市、常德市、懷化市和郴州市等，其中道縣、鼎城區、桃源縣、衡南縣、江永縣、江華縣、瀘溪縣、嶽陽縣、祁東縣、石門縣等縣市區資源潛力較為豐富。實行耕地後備資源用途管製，劃定的耕地後備資源不得再劃入生態保護紅線、城鎮開發邊界、自然保護地、林地等法律法規禁止開墾為耕地的範圍。
深入挖掘旱地改水田資源潛力。以現有旱地為對象，剔除生態保護紅線、城鎮開發邊界、生態退耕、土壤汙染和坡度15°以上等不符合改造水田條件的地塊，並從水源、坡度、土壤質地、耕作便利度和連片程度等方麵開展改造水田資源潛力評價。全省可實施旱地改水田資源潛力約150.39萬畝，主要分布在永州市、常德市等地區，其中，安鄉縣、華容縣、江華縣、澧縣、南縣、漢壽縣、道縣、桂陽縣、祁東縣、寧遠縣、邵東市、桃源縣、新化縣、江永縣、鼎城區、邵陽縣、耒陽市、沅江市、石門縣等縣市資源潛力較大。結合高標準農田建設、土地整治，因地製宜實施旱地改水田項目，可有效提升耕地糧食產能。
第二節 加強補充耕地計劃管理
根據曆年建設占用耕地情況和未來建設占用耕地需求，科學製定補充耕地計劃，加強跨縣域流轉補充耕地指標監督管理，從源頭上杜絕無序開發，確保耕地開發穩妥有序。
合理確定補充耕地任務。以補充耕地計劃管理為抓手，引導耕地後備資源有序開發。為嚴格落實耕地占補平衡，規劃到2025年全省預計補充耕地40萬畝；到2035年，全省預計補充100萬畝。依據各地建設占用耕地需求和補充耕地潛力狀況，逐級分解下達規劃期補充耕地任務量。堅持以縣域自行平衡為主、市域內平衡為補充、省域內調劑為輔落實補充耕地任務，長沙等地因資源潛力不足難以在本區域內落實的，通過指標調劑等方式異地落實。探索建立耕地保護目標動態調整機製，異地購買指標的同步調整買賣雙方的耕地保護目標。
構建補充耕地開發調控機製。根據實際使用建設用地規模、補充耕地指標庫存情況、補充耕地項目實施與後期管護情況、社會經濟狀況等因素對各市州年度開發計劃總規模進行管控。各市州根據實際情況將省級下達的補充耕地任務量分解下達至縣市區，引導縣市區合理補充耕地。
建立補充耕地信息公開製度。依托自然資源網站，建立耕地占補平衡項目信息公開製度，接受社會監督；對社會各界反映的問題限期整改，整改期間凍結或核減補充耕地指標，情節嚴重的移送紀檢監察機關依法依規處理。
第三節 確定補充耕地重點區域
全省補充耕地重點區域主要分布在環洞庭湖平原區、南嶺低丘緩坡區、婁邵衡盆地區和大湘西峽穀台地區。
——環洞庭湖平原區。涉及湘北地區的嶽陽市、常德市和益陽市，主要包括鼎城區、桃源縣、君山區、華容縣、嶽陽縣、澧縣、臨澧縣、汨羅市等宜耕後備資源集中區。該區域水資源豐富，地勢平坦，海拔較低，補充耕地潛力約110萬畝，其中新增水田潛力約40萬畝。區內宜耕後備資源地塊集中連片度高，開發難度相對較小，多適宜開發為水田。
——南嶺低丘緩坡區。涉及湘南地區的永州市、郴州市，主要包括江華縣、江永縣、寧遠縣、道縣、嘉禾縣、新田縣、桂陽縣、祁陽市、宜章縣、零陵區和東安縣等宜耕後備資源集中區。該區域地貌類型複雜多樣，以丘崗山地為主，補充耕地潛力約120萬畝，耕地後備資源地塊集中連片度較高，宜耕性較好，是省內耕地後備資源開發利用潛力最大的重點區域。
——婁邵衡盆地區。涉及湘中地區的婁底市、邵陽市和衡陽市，主要包括祁東縣、衡陽縣、衡南縣、邵陽縣、新寧縣、邵東市、武岡市、耒陽市、新化縣、綏寧縣和衡東縣等宜耕後備資源集中區。區域處於婁邵衡幹旱走廊，水資源相對匱乏，地貌以中、低山地為主，補充耕地潛力約100萬畝區內宜耕後備資源地塊形態相對破碎，集中連片程度較低，以其他林地、其他園地和灌木林地為主，大多適宜開發為旱地。
——大湘西峽穀台地區。涉及湘西地區的懷化市、湘西州，主要包括瀘溪縣、龍山縣、吉首市、永順縣、保靖縣和鳳凰縣等宜耕後備資源集中區。該區域補充耕地潛力約80萬畝，宜耕後備資源地塊多為零星分散，分布於現有耕地周邊，以其他林地、果園為主，大多適宜開發為旱地。
第四節 推進農村土地綜合整治
整合周邊可補充耕地和恢複耕地潛力地塊，以鄉鎮為單位推進農村土地綜合整治，通過田、水、路、林、村整體謀劃，係統設計，整合碎片化耕地，將零散地塊調整成集中連片地塊，在確保耕地數量有增加、質量有提升、生態有改善的前提下，優化耕地和永久基本農田布局。整治區域選取充分尊重自然地理格局，原則上不打破連綿山體、大江大河等自然地理邊界，統籌耕地占用、耕地補充和耕地恢複，實現農業空間與城鎮空間、生態空間協調統一。
因地製宜統籌推進綜合整治。統籌推進土地整理、高標準農田建設、耕地質量提升、撂荒耕地整治、耕地後備資源開發、退化土壤改良修複等，完善農田基礎設施條件，促進農業規模化經營和現代農業發展。
——耕地質量提升。修繕、新建農田水利設施、機耕道路，提高灌溉保證率和耕種便利度；整合歸並耕地地塊，有水源條件的區域實施旱地改水田，提升耕地質量等級，滿足農業機械化、現代化生產要求。
——耕地功能恢複。將適宜恢複的即可恢複屬性地類、工程恢複屬性地類，開展耕地“非農化”“非糧化”專項整治，采用清理或工程措施，進行地塊平整，覆蓋優質耕作層表土，恢複耕地功能。
——整治補充耕地。項目區內宜耕農用地和未利用地，進行土地整治，優先開發為耕地，用於耕地占補平衡。
——建設用地複墾。項目區內的零星建設用地，開展建設用地整治，優先複墾為耕地，形成的建設用地複墾指標可用於城鄉建設用地增減掛鉤。
——耕地生態建設。采用生態化工程措施，建設生態渠、生態坎、農田防護林，全麵治理汙染土壤，建設生態田園。
依托整治建設“美麗田園”。以土地綜合整治為平台，在引導耕地集中布局、完善農業生產配套設施發揮耕地生產功能的同時，進一步挖掘耕地多元價值，發揮耕地水源涵養、水土保持、淨化空氣、調節氣候、維持生物多樣性等生態功能和提供休閑觀光、美學體驗、教育等文化景觀功能。通過農業公園、田園綜合體建設等手段，挖掘休閑農業、遊憩體驗、文化景觀等功能，實現農業生產、農業加工與農業觀光的一二三產業融合發展，建設美麗田園。
健全土地綜合整治配套政策。通過整治形成的新增耕地數量指標、水田指標和糧食產能指標，可用於耕地占補平衡。在確保耕地數量增加、質量提升、布局優化的前提下，允許對項目區內的現有永久基本農田進行適度調整，整治後經驗收合格增加的優質耕地納入永久基本農田儲備區，為重大建設項目占用永久基本農田提供補劃空間，建立“土地綜合整治區—永久基本農田儲備區—永久基本農田”三級耕地空間管控與治理體係。
第八章 穩妥有序推進耕地恢複
科學劃定耕地恢複空間，建立健全耕地恢複管理機製，協調好耕地用途管製與廣大農民權益，分階段穩妥有序推進耕地恢複，構建耕地保護與鄉村振興統籌發展的新格局。
第一節 科學劃定耕地恢複空間
開展可恢複耕地資源評價。充分考慮群眾意願、作物生長周期、市場經濟狀況等因素，開展“恢複屬性”地類分析評價，將具備恢複條件的地塊劃為耕地恢複空間並實施單獨管理，主要用於耕地“進出平衡”和耕地總量補足。
明確可恢複耕地數量和分布。全省劃定可恢複耕地資源887.98萬畝，其中果園114.89萬畝、茶園16.13萬畝、其他園地64.32萬畝、喬木林地235.34萬畝、竹林地18.64萬畝、灌木林地86.43萬畝、其他林地239.32萬畝、坑塘水麵112.89萬畝、其他草地0.02萬畝。在各市州均有分布，其中常德市、郴州市、懷化市、衡陽市、永州市、邵陽市、嶽陽市等地分布較多。從縣市區來看，石門縣、桃源縣、寧鄉市、漣源市、鼎城區、祁東縣、桂陽縣、慈利縣、邵陽縣、衡南縣等地數量較大。
積極引導統籌推進耕地恢複。通過高標準農田建設、土地整治等方式穩妥有序推進耕地功能恢複，優先恢複坡度15°以下、土層較厚、水源條件好且臨近居民點的地塊。積極支持將平原地區占用耕地種植果樹、林木的逐步退出恢複為耕地，因地製宜地逐步將山上的耕地調整到山下，把山下的果樹林木調整至上山上坡，使農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律，確保優質耕地集中連片、長期穩定利用。對於恢複耕地空間的油茶林，區分生產期，合理安排恢複計劃。
第二節 確定耕地恢複重點區域
耕地恢複資源重點區域主要分布在湘中南重點區、長株潭重點區和湘西北重點區。
——湘中南重點區。涉及湘中南地區的衡陽市、邵陽市、婁底市、永州市和郴州市等，主要包括漣源市、祁東縣、邵陽縣、衡南縣、衡陽縣、耒陽市、雙峰縣、邵東市、宜章縣和桂陽縣等可恢複耕地資源集中區。通過對地勢平坦、集中連片、恢複耕地成本相對較低、農民恢複意願較為強烈的地塊實施土地整治，預計可有效恢複耕地200萬畝。
——長株潭重點區。涉及長株潭地區的部分市縣，主要包括寧鄉市、醴陵市、攸縣、長沙縣、湘鄉市和湘潭縣等可恢複耕地資源集中區。該區域因農業結構調整占用耕地發展花卉苗木種植、挖塘養魚導致耕地流失問題突出。通過采取工程措施重點對土地流轉經營期滿、原有產業衰退及群眾支持度高的地塊實施土地整治，預計可有效恢複耕地80萬畝。
——湘西北重點區。涉及湘西北地區的張家界市、常德市，主要包括石門縣、桃源縣、鼎城區、慈利縣、永定區、澧縣和臨澧縣等可恢複耕地資源集中區。該區域因大湘西地區開發、國家武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點等重大戰略實施，占用耕地發展柑橘、茶葉等特色農業產業較為普遍。通過重點整治低效園地和殘次林地，在把握社會風險、生態環境影響的前提下預計可有效恢複耕地90萬畝。
第三節 建立耕地恢複長效機製
建立“耕地恢複+”實施模式。探索建立部門統籌機製，將年度耕地恢複和高標準農田建設、耕地撂荒治理和耕地“非糧化”整治等專項工作相結合，統籌推進耕地恢複，實現資金效益最大化。鼓勵采取“政府主導、自然資源牽頭、部門聯動、鄉鎮實施、鼓勵社會資本參與、群眾支持”的工作機製，按照“以獎代投”的方式組織實施耕地恢複。鼓勵建立 “耕地恢複+”模式，以訂單農業、土地返租、土地入股等多種方式，促成群眾與經營主體長期合作，統一規劃種植糧食、蔬菜和經濟作物等，實行規模化、集約化、標準化、機械化管理。
拓寬耕地恢複資金籌措渠道。建立多元籌措機製，充分發揮財政資金的引導作用，從土地出讓金、耕地開墾費等列支恢複耕地專項資金，專項用於耕地恢複，拓寬耕地恢複資金渠道，積極吸引各類社會投資，切實保障耕地恢複資金需求。采取先恢複後補助等多種方式支持耕地恢複，采取“以獎代補”的辦法鼓勵農民個人複耕複種。根據耕地恢複任務完成情況，對縣市區獎勵或處罰。
建立完善耕地恢複管理製度。建立恢複耕地實施管理辦法，按照選址、實施和後期管護等環節要求，規範恢複耕地全過程管理。明確恢複耕地認定標準，推進恢複耕地地塊上圖入庫，將年度耕地恢複情況和國土變更調查有效銜接，實現恢複耕地“圖、數、地”相一致。健全完善耕地保護補償機製，優化農民種糧收益保障製度，確保農民合法權益不受損。
嚴格監督考核和後期監管。利用衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查“天空地網”一體化綜合監測體係，將恢複耕地納入“湖南田長”綜合監管平台，對恢複耕地利用狀況實行全程監測監管，確保耕地實至名歸。
第九章 多措並舉提升耕地質量
統籌推進高標準農田建設，因地製宜實施旱改水工程，全麵開展耕作層土壤剝離再利用，穩妥提升耕地固碳能力，科學防治和利用汙染耕地，全麵規劃、綜合治理、合理利用，多措並舉提升耕地質量，全麵提升耕地綜合生產能力。
第一節 統籌推進高標準農田建設
落實高標準農田建設任務。堅持新增建設和改造提升相結合，著力打造集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田。到2025年，全省規劃累計建成高標準農田4298萬畝，改造提升452萬畝；到2030年，全省規劃累計建成高標準農田4643萬畝，改造提升1212萬畝；到2035年，通過持續新建和改造提升，將永久基本農田全部建成高標準農田，農田基礎設施基本完善，築牢更有效率、更可持續的糧食安全保障基礎。
分類明確重點建設區域。以永久基本農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區為重點，按照相對集中、連片推進原則，依據區域地形地貌、氣候特點、水土條件、耕作製度等因素分區建設。按照自然資源稟賦與經濟條件相對一致、生產障礙因素與破解途徑相對一致、糧食作物生產與農業區劃相對一致的標準，全省高標準農田建設劃分為洞庭湖平原河網區、湘中南丘崗衝壟區、武陵雪峰南嶺羅霄山脈丘陵山地區三個類型區。圍繞穩固提升水稻、油菜籽、棉花等糧食和重要農產品產能，分類推進高標準農田建設。
嚴格落實後期管護。發揮村級組織、承包經營者在工程管護中的主體作用，引導和激勵專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體和受益主體，參與農田設施的日常維護。探索推行新型農民經營主體和專業管護機構、專業協會等社會化服務組織參與的管護模式，在有條件的地方探索項目管護一體化、購買第三方服務等方式形成多元化管護格局。通過財政補助、村集體公益金提取、村民“一事一議”、使用者付費和市場化運作等多種方式，拓寬管護經費來源，重點加大對農田基礎設施管護力度。在有條件的區域，通過農業水價綜合改革，籌措管護資金，調動管護主體積極性。完善鼓勵社會資本積極參與高標準農田管護的政策措施，保障管護主體合理收益。
完善信息互通共享機製。利用全國農田建設監測監管綜合平台，推進高標準農田建設項目信息及時上圖入庫，實現全省“一張圖”。完善部門間信息互通共享機製，搭建農田建設係統與國土空間規劃“一張圖”實施監督信息係統共享數據通道，對接國土變更調查工作，及時更新基礎信息，實現高標準農田建設、保護、利用信息實時查詢、對比、統計、分析，實現信息互通共享、科學利用。
推進新增耕地指標核定入庫。充分運用遙感監測、國土變更調查、耕地質量等別評定成果等，采取內業核實與外業調查相結合的方式嚴格核定新增耕地，新增耕地數量、新增糧食產能和新增水田麵積指標可用於耕地占補平衡。加強高標準農田建設項目全過程管理，統籌做好項目竣工驗收和新增耕地核定工作，新增耕地的麵積、地類、平均質量等別、項目實施前後耕地平均質量等別等信息，均應在項目立項、驗收階段作為上圖入庫必填信息進行填報，確保新增耕地核定及時、結果準確、真實可靠，新增耕地指標信息可追溯、可跟蹤、可核實。
第二節 有序實施旱改水工程
以有序推進旱地改水田工程為抓手，著力推進耕地提質改造，通過補改結合落實耕地“占一補一、占優補優、占水田補水田”。到2025年，預計全省累計實施20萬畝旱地改水田；到2035年，全省累計實施60萬畝旱地改水田。
確定以水資源為約束的潛力空間。堅持以水定地、以水定產，綜合考慮土壤條件、耕作便利度等因素，選取分布在環洞庭湖區、黃石水庫、犬木塘水庫和涔天河水庫等灌區的華容縣、安鄉縣、漢壽縣、澧縣、桃源縣、祁東縣、邵東市、道縣、江永縣、寧遠縣和江華縣等縣市區為重點實施區域，合理有序推進旱改水工程。
強化統籌協調整體推進項目實施。優先在永久基本農田集中區域實施，提高耕地質量，優化耕地布局。按照高等級水田建設標準推進田塊建設，打造一批具有典型示範效應的旱改水工程。因地製宜采取水源工程、田塊修築工程等措施，切實增強田塊的保水性能。加強項目實施全程管理，嚴格項目驗收標準，核定新增水田規模，評定新增水田質量。
第三節 全麵推進耕作層土壤剝離再利用
開展建設占用耕地耕作層剝離，用於新開墾耕地、中低產田和汙染耕地土壤改良，提升補充耕地和現有耕地質量，對實施“藏糧於地”戰略，保護優質耕地資源意義重大。
強化頂層設計和政策配套。從法律層麵強製要求開展建設占用耕地表土剝離再利用活動，從頂層設計層麵確定資金來源、明確用地單位和各級政府的職責，從政策層麵細化明確剝離範圍、利用方向、工作程序、主體職責、工作內容、資金來源和獎懲措施等內容。建立健全監理實施、分級驗收和檢查監督等相關配套製度及政策，完善耕作層土壤剝離再利用全流程技術規範，形成全麵、係統的技術標準體係，指導和規範剝離表土市場交易，切實保護和利用好優質耕地耕作層資源。
穩妥推進耕作層剝離再利用。依據“誰占用、誰剝離、誰補充”的建設占用耕地原則，對占用集中連片的永久基本農田和城鎮開發邊界內耕地實行耕作層土壤剝離和再利用。由占用耕地單位負責耕地耕作層表土剝離與保護利用的實施工作，耕地耕作層剝離等費用列入建設項目總投資。建立全省耕地耕作層剝離再利用管理“一庫一圖一平台”，全省各地耕地剝在哪、用在哪，何時剝、何時用，剝多少、怎麽剝、怎麽用，全部在“一張圖”上體現，在一個平台上調度指揮，做到“即剝即用”“盡剝盡用”。堅持“因地製宜，統籌利用”原則，科學論證、統籌協調，充分利用建設占用耕作層土壤，提升耕地建設質量，有效提高補充耕地或低等級耕地的質量。做好耕作層剝離和再利用的銜接工作，做到用地單位剝離耕作層的同時，就近啟動補充耕地項目、中低產田改造或汙染耕地治理項目建設，減少耕作層土壤運輸距離、存放時間和保管成本。
打造湖南省“耕作層銀行”應用示範。以耕地耕作層剝離再利用項目為試點，探索建立湖南省“耕作層銀行”製度，把耕作層資源變為資產、資本。通過試點應用，建章立製，強化統籌，完善耕作層剝離再利用工作機製，提升耕作層再利用綜合效益。重點明確耕作層剝離再利用的實施範圍、責任主體，建立表土剝離、存儲、運輸、再利用全鏈條規範工作機製。對建設項目占用耕作層表土入冊登記，建立土壤資源供應動態台賬，促進耕作層剝離再利用的有序循環實施。
第四節 穩妥提升耕地土壤固碳能力
建立健全耕地休耕輪作製度。嚴格防止耕地拋荒撂荒，根據耕地利用強度有計劃實施休耕輪作或保護性耕作，實現耕地生態利用效率最大化。推廣利用農作物秸稈覆蓋地表，免（少）耕播種，配套應用藥劑拌種、種子包衣、化學除草等防治技術，減少土壤擾動，降低土壤侵蝕，促進蓄水保墒，提高土壤有機碳含量，穩定耕地質量，提高耕地固碳能力。
積極擴展生態涵養型綠色農業。優化種植區、養殖區布局，提高種植業消納養殖業排泄物水平，擴大生態種養和耕地用養的覆蓋麵。推廣有機肥料和測土配方施肥，減少化肥、農藥等用量，降低碳投入，積極發展生態循環固碳農業，推廣“稻魚互作”“禽糧互作”型生態農業，打造農牧漁綠色健康發展綜合試點。
推動實施創新型土壤固碳模式。加強科技創新，科學合理種植高產低碳品種，采用旱耕濕整、控水栽培等先進農藝措施，施用減排肥料、優化施肥方式、改進肥料種類、提高水肥耦合，抑製稻田甲烷產生，減少氧化亞氮排放，在保障水稻豐產穩產的同時，實現增產與減排協同。
第五節 科學防治和利用汙染耕地
嚴格源頭管控。強化耕地分類管理原則，堅持預防為主、保護優先、風險管控，精準開展耕地汙染源頭管控和安全利用，嚴格防控重金屬汙染。對優先保護類耕地，加強預防保護，確保數量不減少、質量不下降；對安全利用類耕地，提高科技支撐，精選糧食品種，確保產出合格糧；對嚴格管控類耕地，全麵退出水稻生產，按照“政府引導、市場主導、農民自願”原則，開展種植結構調整和係統性治理，因地製宜發展特色產業，探索綜合種養、雙季青貯玉米、酒用高粱+雙低油菜等耕地安全利用種養技術模式。
強化科學治理。強化土壤環境調查和風險評估，全麵摸清全省耕地土壤環境質量家底，嚴格核算受汙染耕地安全利用率。在耕地汙染情況調查的基礎上，編製汙染耕地產業結構調整和生態修複規劃，探索推廣汙染耕地永久修複，全麵推進汙染耕地結構調整和生態修複治理工作。
加強安全利用。完善土壤汙染風險分區管控體係，建立健全土壤汙染風險管控長效機製，打造汙染耕地安全利用規模化樣板和示範區。以農用地和汙染地塊為重點，落實安全利用措施，強化風險管控，提出分類分級管控措施，抓好輕中度汙染耕地安全利用，落實以鎘低積累品種替代、“淹水法”為主的安全利用農藝措施；抓好重度汙染耕地種植結構調整及退出水稻生產。
第十章 健全耕地保護管控體係
以“田長製”為抓手，深化耕地全生命周期管理，壓實保護責任、形成製度合力，建立健全耕地全程一體化管控體係，構建破解耕地“非農化”“非糧化”長效機製，推動構建保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。
第一節 貫徹落實耕地保護基礎製度
貫徹落實基礎法律製度。深入貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國耕地保護法》和《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規，嚴格落實耕地總量動態平衡製度、永久基本農田特殊保護製度、國土空間用途管製製度、耕地占補平衡製度、耕地進出平衡製度和土地複墾製度等製度。
完善健全配套製度體係。在發揮現有政策綜合效能基礎上，自然資源部門會同相關部門合力構建耕地保護相關配套製度體係，促進耕地保護各項任務落地實施。探索推行耕地耕作層土壤剝離再利用製度，建立健全耕地保護補償製度和自然資源督察執法製度，製定相關配套製度和耕地保護技術標準規範，為全麵開展耕地保護工作提供製度保障。
第二節 全麵推行田長製
明確主要工作目標。2022年底，全麵建立田長體係，全社會耕地保護責任意識明顯增強，耕地“非農化”“非糧化”行為得到有效遏製。到2025年，田長製配套政策更加完善、工作機製更加高效、監測監管更加智慧、生態格局更加優化，全省耕地保護目標不低於國家確定的目標。到2035年，現代化、法治化的耕地保護體係基本建成，國土空間規劃確定的耕地保護目標任務全麵完成，耕地和永久基本農田數量穩定、質量提升、布局合理。
全麵構建“5+1”田長體係。構建省、市、縣、鄉、村級田長及網格田長體係，建立耕地保護網格化監管機製。省級田長負責統籌全省耕地保護和糧食安全工作；市、縣級田長對本地耕地保護目標、永久基本農田保護、耕地占補平衡和進出平衡、糧食生產等負總責。鄉級田長負責組織實施耕地和永久基本農田保護利用工作。村級田長主要負責及時發現、製止、報告違法占用耕地行為，開展勸耕促耕行動。網格田長負責日常巡查，動態掌握所管轄範圍內耕地保護利用情況，對耕地“非農化”“非糧化”和拋荒等行為進行勸誡，對農田設施進行日常管護。
落實田長製主要任務。一是堅決落實耕地保護目標責任，把保護任務足額帶位置逐級分解下達，納入耕地保護“一張圖”管控；二是紮實提升耕地質量，實施新一輪高標準農田建設規劃，高標準農田建設和農田水利建設要確保耕地總量平衡；三是堅決製止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，加強耕地拋荒監管，全麵清理並重新核定糧食補助麵積，完善耕地承包經營合同管理；四是嚴格規範耕地占補平衡和進出平衡，耕地開墾後備資源和耕地恢複後備資源不得規劃為林地等其他農用地，加強新增耕地認定、驗收、種植管護等工作；五是嚴肅查處違法亂占耕地行為，對耕地數量低於年度耕地保護目標任務或違法占用耕地較多的市縣黨政主要負責人按規定進行問責；六是全麵實行線上線下耕地“雲保護”，建立全省耕地保護“一張圖”，構建衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查“天空地網”一體化綜合監測體係，實現全程監測監管。
助推田長製落地見效。依托省級“一平台三終端”，明確責任主體，精準下達工作任務，確保交辦的問題事事有回應、件件能落實。鼓勵改革創新，推動田長製成員單位部門聯動，基層將田長製與林長製、河長製相結合，形成“三長協同”的抓落實工作體係。建立部門協同機製，推動耕地保護由“部門任務”向“政府工作”轉變。明確田長製各責任單位責任，協同解決耕地保護難點、重點問題。製定田長製考核辦法，舉辦“美麗田園”“最美田長”等評選活動，激發基層田長履責的內生動力。
第三節 健全耕地保護綜合監測體係
推進全省鐵塔視頻監測統籌建設。加快推進鐵塔視頻監測統籌建設，到2022年底，全省已建成鐵塔視頻監測站點1萬個，實現全省集中連片耕地鐵塔視頻監測覆蓋率90%以上；2024年底前，全省力爭建成2.8萬個左右，將90%以上耕地納入監測範圍。持續開展智能識別、定位和自動預警、推送等技術攻關，不斷提升對推填土區、挖塘養魚、發展林果業等地物目標智能識別能力，並實現精準定位，快速預警和推送處理。
構建“天空地網”綜合監測體係。應用衛星遙感、鐵塔視頻、無人機航拍、物聯感知等多元技術，構建“天空地網”綜合監測體係，全麵、動態、及時、準確掌握全省耕地現狀和變化情況，對耕地實行全流程閉環式管理。圍繞耕地保護目標、永久基本農田保護和高標準農田建設，重點開展違法占用破壞耕地、耕地“非農化”“非糧化”、耕地拋荒、新增耕地、恢複耕地、農田設施管護等監測，為耕地保護提供強大監測支撐。
強化監測問題分類高效處置。完善“圖斑快遞”係統，對綜合監測提取的問題線索，通過“圖斑快遞”方式及時推送至鄉鎮村，最大限度把問題“發現在初始、製止在萌芽”，做到“早發現、早製止”。對“圖斑快遞”中未及時製止處置的重點問題，每月分類製定任務清單，通過月清“三地兩礦”機製，逐宗研究處理，下發市縣自然資源主管部門；對情節較重、整改難度較大或需多部門協同推進的重點問題，函告市縣人民政府，做到月清月結；對耕地專項問題，通過“湖南田長”機製下發，高位推進。
第四節 構建耕地全程一體化管控體係
深化耕地全生命周期管理。圍繞耕地調查、規劃管控、用途管製、占補平衡、綜合整治、動態監測、督察執法、考核獎懲、宣傳教育等各環節建立耕地全程一體化管控體係，確保全省耕地總量不減少、質量不降低、生態有改善。構建耕地保護黨政同責機製，各級自然資源主管部門加強與紀委監委、法院、檢察、發展改革、公安、財政、生態環境、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、文旅、審計、林業、鄉村振興等部門的協調聯動，落實耕地保護共同責任。堅持源頭嚴控、過程嚴管、違法嚴懲，做到任務明確、責任落實、措施有力、獎懲並舉，不斷開創耕地保護新局麵。
建立“早發現、早製止、嚴查處”執法監督機製。以動態巡查為主，結合衛片執法檢查和信訪舉報等方式，及時發現違法違規占用耕地行為。嚴禁未辦理用地手續的建設項目動工建設，對已動工的一律責令停止施工，嚴肅查處違法違規占用和破壞耕地特別是永久基本農田、改變耕地用途的行為。對違法違規搞非農建設、違規占用永久基本農田植樹造林、挖塘養殖、挖湖造景、“大棚房”問題等“非農化”“非糧化”行為嚴肅查處、嚴肅追責。
健全耕地保護督察考核機製。通過例行督察、專項督察、日常督察等形式，加大耕地保護督察力度，重點督察市縣黨委、政府耕地保護主體責任落實、耕地保護工作機製建設、建設用地審批、永久基本農田劃定、耕地占補平衡和違法用地監管等情況，並督促按時保質完成督察發現問題整改工作。嚴格落實耕地保護責任目標考核規定，把耕地保護目標和永久基本農田保護目標作為可考核、可追責的硬杠杠。
第十一章 重大工程
細化落實主體功能分區，統籌實施耕地保護重大工程，解決省域內資源區域和結構不平衡問題。推動補改結合，優化用地布局，提升耕地綜合產能。打造智慧耕地平台建設，提升耕地保護精細化、精準化、智慧化水平。
第一節 旱改水重大工程
在旱改水資源潛力較大的環洞庭湖平原區和湘中南低崗緩坡丘陵區規劃實施旱改水重大工程，預計可新增水田規模40.04萬畝，耕地平均質量等別提高1等以上。
實施範圍。堅持“以水定地”原則，強化水資源的剛性約束，綜合考慮地形、土壤、耕作便利度、區位條件等確定實施範圍。環洞庭湖區平原區共涉及東洞庭片區、西洞庭片區和南洞庭片區，區內地勢平坦，與現有水田集中連片，水源充足，水土光熱條件優越，通過采取適當的土地平整，配套相應的農業生產設施後可實現大規模旱地改造水田，提升規模化利用程度。湘中南低崗緩坡丘陵區主要涉及湘南丘陵片區和湘中盆地片區，分布在黃石水庫、犬木塘水庫和涔天河水庫等灌區的部分區縣，依托新建、改擴建水庫等水利工程緩解水源限製條件，通過配套相應的灌排設施和田間道路設施，實現旱地變“糧田”。
工程布局。共安排9個子工程，分別在環洞庭湖平原區和湘中南低崗緩坡丘陵區分階段實施。其中，環洞庭湖平原區預計可新增水田規模20.58萬畝，湘中南低崗緩坡丘陵區預計可新增水田規模19.46萬畝。
東洞庭片區：
——嶽陽市嶽陽縣等四個縣（區）旱改水子工程，涉及君山區、嶽陽縣、華容縣、湘陰縣。
西洞庭片區：
——常德市鼎城區、漢壽縣旱改水子工程，涉及常德市鼎城區、漢壽縣。
——常德市安鄉縣等三個縣旱改水子工程，涉及常德市安鄉縣、澧縣、桃源縣。
南洞庭片區：
——益陽市南縣等兩個縣旱改水子工程，涉及益陽市南縣、沅江市。
湘南丘陵片區：
——郴州市桂陽縣旱改水子工程，涉及郴州市桂陽縣。
——永州市寧遠縣等四個縣旱改水子工程，涉及永州市寧遠縣、道縣、江永縣、江華縣。
湘中盆地片區：
——邵陽市邵陽縣等兩個縣（市）旱改水子工程，涉及邵陽市邵陽縣、邵東市。
——婁底市新化縣旱改水子工程，涉及婁底市新化縣。
——衡陽市祁東縣、耒陽市旱改水子工程，涉及衡陽市祁東縣、耒陽市。
組織實施。構建“縣級實施—市級審批—省級備案”機製，建立“自然資源部門牽頭，多部門聯動，縣級政府考核”的組織方式，探索創建“農民知情、農村集體經濟組織申報、鄉鎮政府實施”模式，鼓勵企事業單位和社會團體積極參與。以財政投資為主體，鼓勵社會資金參與，積極探索融資貸款模式，整合高標準農田建設等涉農資金，發揮各項資金的疊加效益。
第二節 土地整治重大工程
統籌推進耕地周邊低效林草地和園地整理、宜耕後備資源開發和旱改水、高標準農田建設等耕地提質改造工程，減少耕地“碎片化”，優化用地結構布局，實現有效增加耕地數量、提高耕地質量、恢複耕地功能和改善農田生態環境的綜合效益。
實施區域。堅持因地製宜、統籌推進原則，根據區域資源稟賦特點，結合重點水源和灌區等水利工程，在農產品主產區內，選取與現有耕地連片分布、有水源灌溉條件的宜耕農用地，確定以補充耕地為主和以耕地整理為主的兩大類實施片區。以補充耕地為主的南嶺低丘緩坡區、大湘西峽穀台地區實施片區和以集中連片耕地整理為主的環洞庭湖平原區、婁邵衡盆地區實施片區。
以補充耕地為主的實施片區宜耕後備資源較為豐富，具有較大的耕地戰略儲備潛力，項目實施以新增耕地數量為目標，主要用於重點保障國省重大建設工程的耕地占補平衡。
——南嶺低丘緩坡區實施片區。涉及道縣、江永縣、永興縣，區域以丘崗山地為主，宜耕性較好，依托新建水庫等水利工程，在保護好生態環境的前提下，可對分布集中、具備開發條件的宜耕後備資源地塊和恢複耕地成本相對較低的可恢複耕地地塊進行適度整治。
——大湘西峽穀台地區實施片區。涉及麻陽縣、芷江縣，區域地貌類型複雜多樣，地塊大小形態分布呈現多樣化特征，可適度開發，並修築必要的坡麵防護、田坎防護等設施。
以集中連片耕地整理為主的實施片區耕地集中連片度高，提質改造空間較大。從保障糧食安全出發，以農產品主產區為主體，整合耕地周邊的宜耕農用地等資源實施重大工程，可提高糧食綜合生產能力，同時有效補充耕地。
——環洞庭湖平原區實施片區。涉及嶽陽縣、汨羅市、湘陰縣、鼎城區、漢壽縣、南縣、桃江縣和沅江市等，區域地勢平坦，海拔相對較低，開發和恢複耕地難度較小。
——婁邵衡盆地實施片區。涉及衡陽縣、衡南縣、耒陽市、邵陽縣、隆回縣和洞口縣等，區域處於婁邵衡幹旱走廊，水資源相對匱乏，依托新建骨幹水利工程，可采取零散地塊打捆開發利用方式，對地勢平坦、集中連片、恢複耕地成本相對較低、農民恢複意願較為強烈的地塊實施土地整治。
工程布局。該重大工程共分為7個子工程，規劃期內分階段實施，預計可有效提質改造耕地101.55萬畝、補充耕地29.36萬畝、恢複耕地48.29萬畝。
南嶺低丘緩坡區：
——永州市道縣、江永縣土地整治子工程，涉及永州市道縣、江永縣。
——郴州市永興等三個縣土地整治子工程，涉及郴州市永興縣、嘉禾縣、安仁縣。
大湘西峽穀台地區:
——懷化市麻陽縣、芷江縣土地整治子工程，涉及懷化市麻陽縣、芷江縣。
環洞庭湖平原區：
——常德市鼎城區、漢壽縣土地整治子工程，涉及常德市鼎城區、漢壽縣。
——益陽市南縣等三個縣（市、區）土地整治子工程，涉及益陽市南縣、沅江市、赫山區。
——嶽陽市嶽陽縣等三個縣土地整治子工程，涉及嶽陽市嶽陽縣、華容縣、君山區。
婁邵衡盆地:
——邵陽市新寧縣、邵陽縣土地整治子工程，涉及邵陽市新寧縣、邵陽縣。
組織實施。自然資源部門牽頭，多部門聯動，構建以財政投資為主體，鼓勵社會資金參與的多元籌措資金機製，探索融資貸款模式，鼓勵企事業單位和社會團體積極參與。
第三節 耕地恢複重大工程
在土壤、水源、地形、交通等條件較好、集中連片程度較高的地塊，實施耕地恢複重大工程。
實施區域。優先在原永久基本農田和建成高標準農田範圍內確定實施區域，確保實施地塊整體地形平緩，交通便利、土層較深厚，水資源有保證。
工程布局。覆蓋全省14個市州，各市州安排1個子工程，預計總投資154億元，可有效恢複耕地麵積202萬畝。
——長沙市恢複耕地子工程。涉及雨花區、望城區、長沙縣、瀏陽市和寧鄉市等縣市區。
——株洲市恢複耕地子工程。涉及攸縣、炎陵縣和醴陵市。
——湘潭市恢複耕地子工程。涉及雨湖區、湘潭縣、湘鄉市和韶山市。
——衡陽市恢複耕地子工程。涉及耒陽市、常寧市、衡陽縣、衡南縣和祁東縣。
——邵陽市恢複耕地子工程。涉及大祥區、北塔區、新邵縣、邵陽縣、隆回縣和邵東市。
——張家界市恢複耕地子工程。涉及永定區。
——嶽陽市恢複耕地子工程。涉及嶽陽樓區、嶽陽縣、臨湘市。
——益陽市恢複耕地子工程。涉及資陽區、南縣、安化縣、沅江市。
——常德市恢複耕地子工程。涉及鼎城區、漢壽縣、臨澧縣、桃源縣、石門縣、澧縣和津市市。
——婁底市恢複耕地子工程。涉及新化縣、冷水江市、漣源市和雙峰縣。
——郴州市恢複耕地子工程。涉及北湖區、桂陽縣、宜章縣、嘉禾縣、臨武縣。
——永州市恢複耕地子工程。涉及零陵區、冷水灘區、祁陽市。
——懷化市恢複耕地子工程。涉及中方縣、洪江市。
——湘西自治州恢複耕地子工程。涉及瀘溪縣、鳳凰縣和永順縣。
組織實施。建立由市級人民政府主管領導牽頭的耕地恢複工作領導機構，統籌調度對各縣市區推進耕地恢複工作。市縣人民政府應根據耕地恢複任務落實專項資金，建立耕地恢複資金台賬，將耕地恢複費用列入財政預算安排，嚴格資金使用和管理。為保證耕地恢複工作的順利實施，由省級財政根據各縣市耕地恢複任務完成情況進行獎補。
第四節 智慧耕地平台建設
依托田長製“一平台三終端”、耕地進出平衡監管係統、耕地占補平衡係統、永久基本農田監測監管係統等信息係統管理平台，綜合應用衛星遙感、人工智能、三維GIS、移動通信等科技手段，以政務辦公、監測監管、輔助決策、信息服務為功能核心，建立全覆蓋、全要素、數字化、實時化，上下貫穿、互聯互通的“智慧耕地”信息化應用體係。
建設目標。構建衛星遙感、鐵塔視頻、動態巡查、群眾監督的“天空地網”一體化監測體係，強化“天眼+人眼、技防+人防+民防”，對違法占用耕地及耕地“非農化”“非糧化”等行為全程、實時監測監管。
預期效果。實現耕地保護全流程動態監測監管的信息化、智能化和現代化，提升管理的精細化、精準化、智慧化水平。
——信息全匯聚。構建全省耕地保護“一張圖”，實現信息全覆蓋。匯聚全省耕地保護相關資源數據，包括現狀數據、規劃數據、管理數據等，確保全麵掌握耕地資源的家底情況，形成清晰的空間底板，為耕地監管提供數據支撐。
——監管全覆蓋。建立一張監管網絡，實現監管全覆蓋。構建包含衛星監測、鐵塔哨兵、田長巡田、群眾監督等手段的“天空地網”綜合監測體係，實現耕地和永久基本農田全天候動態監測。
——鏈條全打通。形成一條業務鏈，實現鏈條全打通。麵向耕地保護全生命周期管理需求，進行應用功能建設與整合，形成上下貫通、整體聯動的業務鏈，構建係統性、綜合性的管護體係。
第十二章 強化規劃實施保障
耕地保護黨政同責，強化部門統籌協調。堅持底線思維，強化規劃傳導和計劃實施，完善健全配套製度體係，加快科技支撐和信息化建設，營造全民耕地保護氛圍，紮實推進耕地保護各項工作落地見效。
第一節 加強組織領導和統籌協調
建立健全黨政同責、分級負責的責任體係，壓實各級黨委政府耕地保護責任，嚴格考核，從嚴追責問責，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。
壓緊壓實各級耕地保護主體責任。各級黨委和政府是耕地保護的責任主體，要切實扛起耕地保護責任，確保責任分解到位，製度執行到位、人員安排到位、資源配置到位、體係構建到位、監督考核到位、目標任務落實到位，建立黨政同責、部門協同、公眾參與、上下聯動的共同責任機製。各級黨委和政府主要負責人對本地區糧食安全和耕地保護工作負總責，督促班子成員和相關部門落實工作責任，建立調度和督導機製，及時協調解決相關問題，確保全麵落實耕地保護目標責任。
強化落實耕地保護部門共同責任。各有關部門應加強協調聯動，堅持耕地保護優先原則，加強協同監管，形成耕地保護合力。自然資源部門要全麵履行耕地保護職責，嚴格執行耕地保護法規政策，加大督察執法和政策宣傳力度。農業農村部門要做好耕地質量保護工作，實施和提升高標準農田建設，規範耕地利用和農業結構調整，有序推進農村土地流轉。林業部門要嚴格控製耕地轉為林地，統籌林業發展規劃與耕地後備資源。財政部門要保障耕地保護獎補資金落實，強化資金監督管理。生態環境部門積極開展土壤汙染調查，及時掌握和反饋全省耕地環境狀況。審計部門要切實將耕地保護責任履行情況納入領導幹部自然資源資產離任審計內容。發展改革、住房城鄉建設、交通運輸、水利、文化和旅遊、鄉村振興等部門要按照各自職責，對建設項目選址、立項加強評估論證，嚴格審核，盡量不占或減少占用耕地。紀委監委、法院、檢察、公安部門要加強協調聯動，推進建立違法用地紀檢監察、行政執法與刑事司法銜接機製，積極落實涉及耕地違法違規問題的聯動辦案製度。各市縣人民政府也要進一步明確相關部門耕地保護職責，強化部門責任，推動耕地保護各項任務落到實處。
第二節 強化規劃傳導和計劃實施
從空間和時間維度加強耕地保護國土空間專項規劃傳導體係構建，配套建立規劃傳導、實施管理和監測評估機製，形成“規劃—實施—監督—維護”的閉環管理，確保規劃有效落實。
強化與規劃年度計劃銜接。各級專項規劃要落實本行政區國民經濟和社會發展規劃、國土空間總體規劃等規劃要求，做好與村莊規劃以及林地等相關專項規劃的銜接，共同扛起耕地保護責任，切實將耕地保護任務落實到“最後一公裏”。按照短期計劃與長期規劃協調配合的要求，年度計劃要落實耕地保護專項規劃提出的發展目標和重點任務。將專項規劃確定的主要指標分解納入年度指標體係，設置年度目標並做好年度間綜合平衡，明確重大工程、重大項目、重大舉措的年度實施要求。
加強規劃實施管理與評估。建立科學合理的規劃實施管理機製，強化耕地保護規劃源頭管控，實現耕地保護管理從被動向主動轉變。構建全省耕地保護“一張圖”，將經批準的專項規劃和耕地保護“一張圖”納入省級國土空間基礎信息平台和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息係統，落實到國土空間規劃“一張圖”，並與自然資源智慧平台融合，作為耕地保護開發利用活動的管控依據，確保規劃能實施、項目能落地。強化國土空間用途管製，涉及耕地後備資源開發利用的相關項目應進行合規性審查，非規劃範圍內原則上不得安排項目，因特殊情況必須實施項目的，需依法對規劃進行修改，並經原程序批準後方可實施。建立健全規劃實施年度監測分析、中期評估和總結評估製度，鼓勵開展第三方評估，加強實地調查研究，強化監測評估結果應用。
第三節 加快科技支撐和信息化建設
通過科技賦能、技術創新和信息化建設，提高耕地保護數字化、智能化、智慧化程度，促進耕地資源的安全利用，為耕地保護目標任務的實現提供堅實的技術支撐。
科技賦能提升耕地保護智慧監管水平。通過綜合應用衛星遙感、鐵塔視頻、人工智能、三維GIS、移動通信等科技手段，融合多場景應用，利用新技術和新手段，全麵建立並實施運行規範、權責清晰、製度完備、監管到位的管理保護體製，實現耕地變化信息監測、耕地保護監督、占補平衡、進出平衡、耕地保護目標責任考核、永久基本農田監測監管等耕地保護業務管理工作的數字化、網絡化以及智能化，實現耕地保護“橫向到邊，縱向到底”責任全覆蓋，確保耕地和永久基本農田數量不減少、質量不降低，牢牢守住耕地保護紅線和糧食安全底線，為落實“長牙齒”的耕地保護事業探索新路子、推動新跨越、促進新發展。
信息化建設增強耕地資源治理能力。充分利用自然資源“一張圖”，有效對接國土空間基礎信息平台、電子政務審批係統、“田長製”管理信息平台等，建立全省耕地保護“一張圖”，集成耕地變化信息、耕地占補平衡、進出平衡、恢複耕地任務落實、高標準農田建設、全域土地整治等內容，全麵、實時、精準掌握全省耕地數量、質量等情況，加快從數據到決策、從決策到指令的過程，增強耕地資源治理能力。建立健全一體化監測預警評價機製，對耕地和永久基本農田、耕地占補平衡和進出平衡等落實情況開展動態監測，建立專項規劃體檢評估機製，根據監測評估結果實行差異化管控政策和措施。
技術創新促進耕地資源的特色利用。充分發揮好耕地資源優勢，進一步加強耕地質量研究，開展汙染耕地綜合技術修複和特色水稻利用方法技術研究，培育一批富硒、富鍺、富鍶等特色耕種基地，開發一批富硒、富鍺、富鍶等農產品，探索打造洞庭湖區富硒特色水產品牌並推進稻漁綜合種養，形成優質、健康的湖南糧食品牌，把我省建設成為高質量的“魚米之鄉”。
第四節 深化耕地保護機製探索創新
科學分析新時期耕地保護麵臨的新情況、新問題，正確處理保護與發展之間的關係，通過行政、法律、經濟、宣傳等多種手段，探索建立一係列既能促進經濟發展，又能有效保護資源的耕地保護新機製。
建立健全耕地保護補償激勵機製。健全主體功能區製度，結合產糧大縣獎勵資金等，研究建立農產品主產區一般性轉移支付製度，探索建立糧食產銷區利益補償機製，平衡耕地保護責任主體和耕地保護受益主體利益。各級財政要切實保障耕地保護工作所需工作經費，統籌安排相關專項資金，加大對土地整治、耕地質量改造和提升、高標準農田建設、耕地保護製度建設等工作的支持力度。拓寬融資渠道、積極引導社會資本參與耕地保護工作。根據財權事權支持土地監測、督察執法等能力建設。各地可根據實際情況研究製定相關配套政策及激勵支持措施。
完善應對耕地“非農化”“非糧化”機製。推動建立耕地用途轉換聽證製度，完善新增建設用地與處置閑置建設用地、批而未供用地的掛鉤機製，嚴格遏製耕地“非農化”。健全種糧農民收益保障機製和主產區利益補償機製，考慮耕地“非糧化”的實際狀況，對食物類生產和非食物類生產實行差別化處置政策，因地製宜、因時製宜、因物施策，有效防止耕地“非糧化”。對租賃經營耕地的活動進行監督，鼓勵種糧型規模經營和耕地流轉，嚴格限製耕地非食物類種植活動，並做好事中、事後督查工作。
健全廣大公民和社會主體積極參與機製。加大耕地保護政策製度的宣傳，提升公民對耕地資源與糧食安全的認知水平，讓廣大公民理解國家對耕地進行特殊保護的重要性。通過構建激勵性政策體係，在喚醒社會主體的耕地保護意識的基礎上，引導社會主體在耕地節約集約、耕地生態利用、耕地保護工程等方麵加大工作和投入力度。
第五節 挖掘和傳播耕地文化價值
耕地是農耕文明的重要載體。洞庭魚米香，湖南是世界農耕文明的重要發源地，稻作文化遺址豐富。在保護耕地資源的同時，要深入挖掘和有效傳播農耕文化價值，引導全社會樹立“尊耕尚耕勵耕興耕”的良好風尚。
傳承與弘揚優秀農耕文化。湖南的農耕文化淵遠流長，是中華農耕文化的源頭之一。各級黨委、政府要以耕地保護為契機，高度重視優秀農耕文化和傳統農業的保護、傳承與發展，探索將農耕文化展示與現代農業結合，重點打造城頭山古文化遺址、世界灌溉工程遺產、紫鵲界梯田、道縣玉蟾岩遺址、隆平水稻博物館等農耕文化品牌，擦亮湖南農耕文化新名片。積極探索利用實景三維等現代科技手段，再現湖湘農耕文明，體驗欣賞稻源文化之美，吸納先賢農耕智慧。
文化創新驅動鄉村旅遊。結合耕地保護和農耕文化價值傳播，依托產業基礎、鄉村風貌、生態環境、曆史遺跡、民俗文化等資源，注重農耕文化傳承，提煉鄉村旅遊文化主題，賦予鄉村旅遊豐富的文化內涵，以景觀農業、鄉村民俗文化體驗為核心內容，打造集農業觀光、科普教育、文化體驗、休閑運動、婚慶、鄉村度假旅遊為一體的新型鄉村文化旅遊服務業態，助推鄉村旅遊高質量發展。
開展美麗田園創建活動。以耕地“非農化”“非糧化”專項整治等耕地保護行動為切入點，開展美麗田園創建活動，著力打造一批田園環境整潔、農業設施整齊、生產過程清潔、整體效果美觀的美麗新田園示範樣板點。加大宣傳力度，推廣工作中的好經驗、好做法，發動社會各界共同參與田園整治行動，促進城鄉環境優化、美麗經濟發展、百姓增收致富。
附件：1．耕地保護主要規劃指標分解表
2．耕地保護目標劃定情況分布圖
3．永久基本農田分布圖
4．耕地後備資源分布圖
5．恢複耕地空間分布圖
6．湖南省耕地保護重大工程分布圖
附件1
附件2
附件3
附件4
附件5
附件6